转载自中国农村学原标题：刘安：社区社会组织何以“悬浮”社区——基于南京市B街道项目制购买社会服务的考察

作者简介：刘安，南京师范大学社会发展学院副教授，主要研究方向为组织社会学、基层治理研究。

文章来源：《中央民族大学学报（哲学社会科学版）》2021年第4期，第100-105页。

摘　要

社区社会组织一直被视为是社会成长和发育的重要体现，其发展历程以及与各级政府的互动策略亦成为透视政社关系演变的窗口。近年来，政府购买服务的大规模实施在客观上为我国社会组织的发展提供了资源、机会和空间。然而在数量迅速增长的同时，社会组织却并未对社会发育产生显著作用，并呈现出“悬浮”社区的状态。基于南京市B街道项目制购买社会服务的实践过程，本文分析说明了社会组织“悬浮”社区形成的制度原因和组织机制。一方面，项目制购买政策环境下的社会组织具有显著“被生产”特征，政府购买服务政策落地实行的根本动力源于自上而下的行政推动，而非内生于社区共同体。另一方面，项目执行过程中的社会组织表现出“行政嵌入”特征：社区社会组织存在发展所需资源主要依赖政府服务购买，组织目标逐渐与行政目标趋于一致，其组织成员也具有“半行政化”性质。社会组织内部日益科层化而社会组织之间缺乏联结渠道，形成“蜂巢”形态。

关键词

社会组织；“被生产”；“悬浮”

一、政府购买服务与社会组织“悬浮”社区

就本体论的意义而言，社区被认为具有内在“社会性”，有助于社会团结与社会整合。在当今的学术概念体系中，社区既被视为是城市基层的生活空间、社会空间，具有空间属性；也被视为是围绕国家和社会关系的调适互动而建构的制度化组织体系，具有组织属性。作为一种基于私有产权所形成的地域性生活共同体，今天中国的城市社区，无论是在国家建设还是在社会发育的意义上，都天然具有内在的“社会性”。这里所说的“社会性”，在本质上指的是内在于社会群体的“关系网络”“集体意识”与“共同情感”。“社会性”的存在为社会群体的整合与秩序提供了最基础的自组织力量。社区所具有的“社会性”在具体表现上包括：社区认同、社会交往、社会关系以及社区组织[1]。

近年来，我国社区治理领域一个引人注目的变化是基层福利供给的责任被逐渐外移给了非政府组织[2]。这导致了一个高度依赖政府购买服务的新型社会组织制度环境渐显雏形[3]；也导致了以向基层社会供给服务的社区社会组织数量的迅猛增长。中国社会科学院“社会组织与公共治理研究”课题组的调查结果显示，在我国社会服务机构（民办非企业单位）、社会团体和基金会这三类社会组织类型中，民办非企业单位的增长率最高且连续多年高于社会组织的整体增长率，2018年其数量已占社会组织总量的54.3%[4]。

有研究认为购买服务通常会自然给予社会组织多少不一的自由裁量权，为社会组织进入社区提供重要机会，从而有助于实现政社之间从购买服务到合作治理的转变[5]。因此，项目制购买实际导致了中国社会组织治理的“体制扩容”[6]，并在国家与社会组织之间形成一种“双向嵌入”的关系状态，起到提升治理绩效的作用[7]。此外，购买服务还培养了社会志愿者，积累了志愿资源，激发了公民参与[8]，这是城市社区“社会性”成长的一个重要维度。而另外一些研究则指出“国家通过创造一个购买服务的市场实现了对社会组织的竞争性控制（Competitive Control）”[9]。还有研究认为基层政府组织和社会工作组织、社会工作者间的关系成为一种行政主导的管理与被管理、行政垄断与资金依附关系，社会工作者被“同化”为行政事务协管员[10]。因此，政府购买服务的过程就是社会组织外部服务行政化、内部治理官僚化与专业建制化的过程[11]。这本质上是一种单向的权力关系，体现了政府通过购买行为“内部化”与“体制内吸”而达致一种风险较小的“管家关系”[12]。基于此，有研究判断社区社会组织在数量上的增长并未带来城市社区空间中“社会性”的同频增长和期待中的社会自主发育，甚至导致“社区居民参与意愿被削弱，其主体性遭遇外部吞噬”[13]。

本文使用“悬浮”一词描述这一现象，即政府通过购买服务培育或引入社会组织进入社区，但这些社会组织与社区之间联系松散，其参与社区服务与治理却并未增强社区内在的关系网络、信任和自组织能力。社区社会组织“悬浮”社区无疑是政府购买服务的一个“副产品”。已有研究注意到这一现象。如陈尧等认为此类组织具有“内卷化”的特征[14]。王清认为项目制政府购买使得社会组织疲于应标，形成社会“悬浮”并导致服务供给能力不足[15]。但上述研究多是宏观地指出了这一现象的存在，或是从政社关系的角度分析了其制度原因。社区社会组织“悬浮”社区何以形成，其建构机制与具体运作的逻辑是什么，这些问题尚有待进一步回答。

本文从微观的角度分析了江苏省南京市J区B街道购买社区社会组织服务的过程。基于实证调研材料，本文试图说明：基层政府购买服务催生和推动发展的社区社会组织具有明显的“被生产”逻辑，而并非内生于社区共同体，或者由社区自组织而产生。随着项目的持续进展，这些社区社会组织逐步发展出“行政嵌入”特征。“被生产”和“行政嵌入”共同导致了社区社会组织“悬浮”社区。

二、“被生产”的社区社会组织

2017年之前，无论是街道还是社区层面，B街道并未向社会组织进行服务购买。当年3月，F调B街道任分管民政工作的副主任。上任之后，F将启动B街道购买服务作为了自己新官上任的第一把火。F带领工作人员主要完成了如下几项工作：第一，注册成立B街道社会组织服务中心，邀请Y社会组织协助街道完成年度购买服务的各项工作。第二，主动与所辖社区的书记、主任联系，将各项任务布置下去。这项工作的完成并不顺利，一开始各个社区普遍对街道即将开始的购买服务工作抵触或不积极。原因主要是社区工作人员抱着多一事不如少一事的心态，不愿增加工作负担。第三，街道民政办督促各社区调研并上报社区服务需求。但我们在调查中发现，各社区其实并没有真正进行需求调研，普遍的做法是将上级布置的各项工作任务作为社区需求上报给了街道。

参与B街道购买服务的社会组织来源主要如下：1.外部引入。社服中心成立运营伊始，B街道就要求Y组织利用其深耕南京市社会组织领域多年的资源，联系一些社会组织前来应标，入驻社区。Y组织也确实积极地与其他社会组织联系了。2.政府引导注册。除了外部引入，B街道一些社区还自行注册成立了社会组织，承接服务项目。不少社区书记认为由社区注册并管理社会组织，主动性掌握在自己手里，比较放心。街道对社区的做法不仅没有异议，还要求Y组织协助这些社区完成注册社会组织的相关法律程序和行政手续。3.社区培育。还有一类社会组织，相对较少受到街道和社区的影响，更具有草根性。这类组织大多是原本就活跃在各个社区的老年文体队伍。在政府投入经费购买服务之后，他们获得了一些经费支持。但相较于前两类社会组织，这些社区组织获得的资助额度较低，很多组织也并没有登记注册成为社会服务机构。

在B街道的安排和设计之下，参与该街道购买服务的社会组织具有明显的“被生产”特征。首先，政府购买服务政策落地实行的根本动力源于自上而下的行政推动，而并非基层社区的内生需求。由于“压力型体制”制度惯性依然影响着基层政府的行政逻辑，从而导致作为购买服务甲方的街道和社区用自身的工作任务、甚至行政目标替代了真正的服务需求主体——社区居民的意愿。其次，社会组织疲于应付来自政府的指令，且须在不同层级政府和部门的夹缝中求生存[16]。它们无法扎根社区，亦无法与所服务社区之间产生社会性契合，更谈不上基于社区的社会发育和成长。最后，社会组织的“被生产”特征，还意指其与所服务的社区之间并无紧密联系。社会组织在社区服务的过程中并不注重社区“社会性”的成长，而是更加注重组织自身的利益。由此一来，这些社会组织的流动性也很大。我们在B街道观察到，2017年入驻社区开展服务的9家社会组织中，只有3家在2018年仍然在原社区提供服务，1家社会组织甚至在项目开展五个月后便毁约离开社区。社会组织如此之高的“流动性”显然是与社区“社会性”成长相悖的。

三、社区社会组织如何“行政嵌入”

不少研究已经揭示出：国家通过政府购买服务对社会组织进行“吸纳嵌入”[17]，或者说政府借此“反向嵌入”社会[18]，“社会服务项目制”体现的是国家以政治性嵌入、功能性嵌入和结构性嵌入为特征的“嵌入式治理”[19]。在已有研究的基础上，本文用“行政嵌入”概括通过购买服务进入社区的社会组织在项目进展过程中逐渐表现出的组织行政化和官僚化特征。下文将通过对B街道政府购买服务项目运作流程的分析，说明社会组织是如何在此过程中“行政嵌入”的。

首先，确定项目标的。我们在调研中发现，“上面千根线、下面一根针”的社区将通过政府购买服务引入的社会组织视为应对繁重科层任务的救命稻草。如B6社区在2017年只是按街道要求对购买服务笼统提了“为老服务、扶贫助困服务和发展志愿服务组织”三项需求，但在2018年却将需求细化成“养老服务、志愿服务、环保服务、为小服务、扶贫助困、资源链接”六项，且详细说明了每一项的具体内容，这几乎涵盖了社区难以应付或者是上级最新下达的工作任务。

其次，招标与应标。从2017年至今，B街道正式发文一直使用的是“公益创投”进行购买服务，在此之前各个社区与所入驻的社会组织基本已经相互认可、达成一致。随着购买服务时间的增长，这一点体现得愈发明显。社会组织能否被社区认可，最重要的是能不能帮助社区完成相关工作。换句话说，社会组织的竞争实际上发生在正式的招投标程序之前。他们需要证明自己为社区减轻负担的能力。除此之外，社区考虑社会组织的另外一个重要指标是“能否干出亮点”。比如一家社会组织成功说服了B1社区的领导，是因为这家社会组织的负责人展示了其生物环境方面的教育背景和环境保护领域的一些资源，这与社区当年的亮点工作——“垃圾分类管理”契合，从而顺利中标并被社区和街道寄予厚望。

再其次，日常运作。一般来说，政府购买服务的合同详细规定了社会组织在项目周期内所需要完成的任务，也是社会组织开展项目活动遵循的主要、甚至是唯一的依据。然而我们在调研中观察到的情况却并非完全如此。一是随着信息化的发展，技术治理手段以“互联网+”的名义与社区服务结合，在一定程度上形成了治理内耗[20]。二是，社会组织参与了街道下派给社区的各类行政性事务甚至是文牍工作。我们在B街道了解到的情况是，各社会组织几乎都为入驻的社区写过各类汇报材料、通知、台账等，这些大多与其服务内容没有关系。另外，一些街道布置的其他任务，如慰问困难居民、环境保护宣传甚至计划生育工作，有时候社区也会让社会组织参与协助。三是社会组织经常被社区临时增派布置各类工作。我国基层政府面临随时可能出现的“运动式治理”情境[21]，此种动员传导下来，往往需要基层政府打破既有的工作内容与模式，完成大量的临时性任务。政府购买服务之后，入驻的社会组织便成了社区分散和转移压力的对象。

最后，考核与评估。按照B街道购买服务的相关规定，项目周期结束，由Y组织安排项目结项评估。但实际上，街道和社区对社会组织是否满意，社区向街道表达对社会组织的肯定或否定意见，才是社会组织能否顺利结项的关键。而社区认可与否的标准显然并非完全依据服务合同，更多时候是社区及其负责人主观评判社会组织能否减轻社区所面临的繁重工作任务。这说明作为项目考核与评估依据的服务合同实际上是被灵活处置的。社区使用这种灵活处置的策略，与其面临的任务环境可能改变有关。此外，还有一种情况也会导致服务合同约定的内容灵活变动。即社会组织在项目执行过程中做出了某些可以为社区赢得上级关注的“工作亮点”。比如2017年，Z组织于重阳节当天在社区养老服务中心为居民中80岁以上的老人过集体生日。这一活动不仅被媒体报道，也为区里和街道的领导关注并称赞。之后，社区通知Z组织追加经费并将继续购买其服务。

四、社会组织“被生产”和“行政嵌入”的组织特征

通过以上分析，我们可以初步概括出项目化购买服务所导致的社区社会组织“被生产”和“行政嵌入”的组织特征。

第一，项目（组织）目标行政化。

我们对B街道的观察表明，作为购买主体的基层政府会考虑将其承担的部分行政任务交由入驻的社会组织来协助完成。如此一来，社会组织必须调整项目目标乃至组织目标，只有与街道社区保持一致，才能拿到项目并顺利结项。比如近几年来，上级党委和政府不断强调“党建引领社区建设”，B街道各社区便纷纷将社区党建作为购买社会组织服务的标的。2018年B街道购买服务项目中期评估会上，J区民政局副局长对此做法提出了质疑，认为这样做可能存在混乱社区党建主体的风险。

第二，组织（人员）半行政化。

由于购买服务目标可能被基层政府置换，社会组织及其工作人员也相应可能随着项目进展逐渐表现出半行政化的倾向。所谓半行政化，指的是相关人员并无正式行政身份，但无论是外部认同还是自我认同，均体现行政身份的色彩。我们在B街道调研发现，社会组织在社区开展的各类服务活动，确实经常被社区作为自己的工作内容上报给街道各工作条线。社区居民也基本不区分社会组织工作人员和社区工作人员。由于B街道属于城郊农村地区，引入社会组织进行社区服务时间也很短，所以在很多社区居民的认知中社会组织的人就是社区的人。

第三，政府授权。

通过购买服务合同中的一些模糊规定，社会组织被实质赋予了从事一部分行政活动的权力。运营B街道社会组织服务中心的Y组织，便实际承担了B街道民政办“社会组织管理”的很大一部分职能。比如社会组织的登记、年审。Y组织的办公地点就在街道民政科里，很多社区社会组织就视其为街道机构。在B街道实施政府购买服务的过程中，从发布招标公告直到项目结项评估的整个流程都是Y组织在管理。在入驻社区的社会组织看来，Y组织发布的通知信息就是街道的意见。另外还有一些不属于行政范畴的工作和服务内容，如社会组织直接向社区居民提供为老服务等，也需要政府授权。一方面，没有社区引介的话，外部引入的社会组织根本不可能进入社区，也不可能取得居民的信任，甚至可能遭遇找不到服务对象的尴尬境遇。另一方面，一旦社会组织在社区开展服务活动需要协调场地、资源或是驻区单位支持时，社区授权更加重要。

第四，资源依赖。

调查显示，在两个年度所有承接过街道项目的二十三家社会组织中，只有一家社会组织能够从政府购买服务的项目经费之外获得资源。这是一家专注老年人照护的社会组织，与一些医疗器械和制药企业有合作，每年能够从这些企业获得占机构总经费百分之二十左右的经费。其余社会组织的全部经费资源均来自政府购买。社会组织资源输入如此高度依赖政府，自然就为行政权力“嵌入”社会组织提供了便利；同时，社会组织为了生存和发展，亦须绞尽脑汁迎合政府的预期与要求，以便于项目结项、经费结算和获得下一轮购买项目。此外，目前我国基层政府购买服务远未达至制度化。高度依赖政府购买经费的社会组织始终面临着一个不确定的资源环境，不仅无法进行中长期的发展规划，甚至可能因购买方负责人调换或某些项目中断而难以为继。

第五，组织内部结构的科层化与组织间关系的“蜂巢化”。

社会组织结构的扁平化有助于提升服务效率。但是，“被生产”和“行政嵌入”的逻辑导致我国基层社区社会组织行政化倾向明显，且内部结构日益科层化，以配合基层政府工作。我们在B街道观察到，一些承接项目和员工较多的社会组织甚至在组织内部结构与管理制度上逐渐发展出了完全类似基层政府的科层形态。如按职能划分成项目、宣传、督导、联络、财务等各个部门，根据社会组织而不是社区的具体情况与实际需要配备、更换项目执行人员。“被生产”和“行政嵌入”逻辑导致的另外一个后果是，社会组织的活动与运作主要迎合围绕基层政府的需要，且严格地遵循属地原则与事本原则。社区组织彼此之间缺乏联系，其在社区的活动轨迹与边界类似许慧文描述中国传统地方主义结构时使用的“蜂巢”[22]概念。这使得社区公共价值与公共理念无法催生，基于社区的“社会性”难以发育，导致社区治理的“公共性困境”[23]。

五、结论与讨论

政府购买服务政策的具体实施及其实际运作无疑直接影响了我国基层治理中的政社关系，影响了社会力量参与社会治理的空间、渠道和范围。一方面，政府购买服务促进了社会组织的成长；另一方面，政府通过项目制购买也达到了“嵌入”社会组织和“吸纳”社会服务的效果。但上述结论的基本理论前提是国家与社会二分的视角。裴宜理（ElizabethJ.Perry）曾建议研究者从概念起源上重新认识“国家”和“社会”，并超越将两者简单二分的做法以更深入地认识中国政治[24]。本文所考察的案例呈现了基层治理中政社关系更为模糊和复杂的关系。这体现在：为了项目制购买服务能够顺利落地实施，基层政府不仅引入扶持、甚至自己制造社会组织提供社区服务、参与社区治理；而通过项目实施过程，社会组织又逐渐表现出“行政嵌入”趋势。

黄宗智认为20世纪90年代以来，不少学者从尤尔根·哈贝马斯（JürgenHabermas）《公共领域的结构性转化》一书中“汲取的不是著作的实际历史内容……并且“相对忽视了哈贝马斯‘社会的国家化’和‘国家的社会化’关于19世纪和20世纪的历史演变实际的有用的概括，对于西方如此，对于中国更是如此”[25]。本文所提供的案例在一定程度上体现了中国基层治理领域中国家社会化和社会国家化的双向复杂互动，说明了社区治理空间中特定“第三领域”的存在和运作逻辑。

当然，如果仅仅从政府购买社会服务与社会组织发展这一角度来对我国基层治理的逻辑结构与组织特征进行理论认知显然并不全面。基层治理领域中既存在国家权力高度渗透的科层逻辑，也隐含社会权力不断生成的反科层逻辑，还有“国家机构的社会化”与“社会机构的国家化”所形成的“第三领域”具有的特殊逻辑。多重逻辑在不同治理领域会体现出不同的组合方式，导致我国基层治理呈现复杂多维的样态。关于此主题的进一步研究，可以具体考察和分析基层社会不同领域的治理逻辑与组织特征，进而提炼学术概念、凝练理论认知。

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