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观点 | 低稳定预期与服务类社会组织专业化水平

日期:2022-08-11
来源:社会组织与公共治理观察
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一、导论


党的十九届五中全会提出“发挥第三次分配作用,发展慈善事业”、“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用”。随着大量的具有抽象知识体系专业的发展已渗透到社会的各个部门,专业性成为服务类社会组织公共服务合作供给的重要基础。社会组织作为第三次分配和慈善事业发展的重要组织载体,其规模数量和专业水平都直接关系到第三次分配与慈善事业高质量发展的政策效应。现阶段我国慈善事业进入快速发展期,国家相关部门及地方政府出台一系列措施鼓励和支持社会组织的发展,一方面,中央政府通过顶层战略引导将慈善事业总量持续做大;另一方面,地方政府积极推进诸如政府项目与公益创投、孵化培育基地建设等政策培育措施,引导社会组织和慈善事业朝向高质量发展。

政府支持与空间让渡是社会组织发展的关键因素。在中国独特的社会成长环境与路径下,早期社会组织的专业化问题更多被认为是制度限制导致的。近年来宽松型政策的实施,在一定程度上缓解了社会组织发展长期面临的身份困境与资源瓶颈问题。然而,并没有从根本上改变长久以来社会组织专业化不高的状况,大量社会组织仍缺乏在某一特定领域中持续运营,深耕细作而积累长期经验与社会资本的能力,专业化水平的薄弱已经成为制约社会治理水平和慈善事业高质量发展的主要障碍。当前社会组织发展呈现出一个很大的悖论:地方政府购买项目规模越来越大,建立的孵化基地越来越多,社会涌入的慈善资源越来越多,社会组织总体的规模数量也不断增加,但这些并没有带来组织专业能力的突破,相反却陷入了停滞不前的困境。虽然很多学者已经意识到这一困境,但往往是基于制度限制的观点来解释上述现象。这影响了学术界对于社会组织所面临障碍的把握,也妨碍了国家对现有制度环境的进一步改革。

本文采取“结构—能动性”分析的视角,考察复杂制度环境是通过何种机制作用于社会组织专业化水平。即强调制度结构塑造的环境下,组织如何进行策略性的回应,以及这种策略性所带来的长期影响。具体而言包含三方面的内容,首先,政府的行为逻辑如何塑造了社会组织面临的制度环境,其有什么样的特征?其次,这种制度环境如何改变了社会组织的观念,促使其采取了什么类型的策略予以回应。最后,这种策略主义对于社会组织的专业化水平产生了什么样的影响?这三个问题相互关联,循序渐进,构成了一条完整的因果链条。

本文试图提出一个社会组织专业化形塑的过程性的机制解释,希望能够弥补已有研究的不足,从深层次揭示一条制度环境与服务类社会组织专业化水平的影响机制,进一步细化政府行为逻辑对于社会组织影响的相关研究。同时,本文也从某种层面反思了社会组织能动性视角的研究,强调社会组织的应对策略在某些方面对于其自身的消极影响。



二、低稳定预期:当下社会组织的发展环境


在早期的社会组织常管理中长期存在一些体制机制上的限制。第一,“双重管理体制”提高了社会组织的注册门槛,大量草根社会组织难以获得合法身份而游走于灰色地带,这使得这些社会组织常常面临资源短缺与合法性的困境,缺乏专业化水平养成的物质基础。第二,对于那些登记注册的社会组织来说,虽然有政府资源的扶持,但在这一过程中却不可避免地受到官僚气息的影响,使得社会组织不得不依附于政府,难以制定长期规划,阻碍了专业能力的形成。第三,面对分类控制和不确定性的环境,社会组织不得不采取去政治化等策略来规避可能存在的风险,甚至会过度谨慎而妨碍到自身的发展,影响专业能力的养成。宏观制度限制论视角的隐喻在于,社会组织作为国家力量的结构性补充,一旦社会组织制度环境存在诸多的约束性因素逐渐宽松和改善,中国社会组织发展缓慢、活力不足和公共性偏失等困境将得到显著改善。

然而,在“和谐社会”、“社会建设”、“社会管理”和“社会治理”等宏大叙事和政治话语框架下,“四类社会组织直接登记”、“政府购买服务”、“孵化培育”、“税收优惠和补贴”等鼓励和支持性的发展型政策不断出台,历经了近20多年的发展变迁,社会组织管理体制逐步释放出宽松的政策信号,但社会组织的上述深层次问题并未得到根本性转变。显然,宏观制度环境与社会组织发展之间并非直接线性关系,单纯的制度限制论无法解释社会组织专业化水平停滞不前的困局,因此需要找到宏观结构下的微观机制,将政府和社会组织行动者纳入一个整体性的框架下去分析。

想要理解当前社会组织专业化水平的形成机制,首先需要把握社会组织所面临制度环境的特征。虽然近些年来国家大力鼓励和扶持社会组织的发展,出台了一系列的措施,但在现有的制度结构之下,这些措施在无意中对社会组织的制度形态产生了深刻的影响,及主要表现在两点。

一是技术治理过程意外地催生了工具主义的社会组织观念。近年来,技术治理成为了国家治理的重要特征,所谓技术治理指的是国家在管理目标的过程中采取的“技术性”方式,通过工具化的权力技术的运用来提高治理的效率与效能。技术治理的显著特征是国家管理手段的标准化、技术化和程序化。虽然这种以技术理性为导向的治理方式反映了治理现代化的水平,在程式标准规范的情形下,基层政府能腾出一定的履职空间,同时也限制了特殊主义关系的运用,进而能为社会组织发展提供相应的空间和资源。但技术主义所呈现的规范程序往往是形式上的,在具体运行过程中也带来了很多新的问题,尤其是对技术治理所带来的意外后果估计不足。其中之一就是在某些方面加剧了一统体制和有效治理之间的矛盾,一些技术治理的手段,比如财政资金制度、项目制等,带有很强的向上集权的色彩,运作过程中标准化和程序化的特点也极大阻碍了下级政府部门灵活行动的空间。在这种刚性的制度约束下,下级政府部门往往难以调动足够的人力物力去应付上级的临时性任务和社会复杂多变的需求,这就极易催生工具主义的社会组织观念,即将发展社会组织看作为重建政府自身灵活性和弹性的一种手段。在这种观念之下,政府购买服务的制度创新在实践过程中异化为“政府出钱、社团办事”的现实逻辑,社会组织在正式的发包合同条款之外可能还得接受临时安排的行政任务,毫无议价能力的社会组织会沦为随叫随到的伙计。

二是政府间条块关系塑造了碎片化的社会组织政策执行环境。宏观政策的模糊性使得地方政府需要不断地修订战略目标,满足当地公共服务需求。即便有了清晰的政策文本,其与政策执行之间并不是简单的线性逻辑,有学者观察到,出于部门利益冲突和技术限制,地方实践中普遍面临社会组织合作监管失灵的问题。显然,不同层次政府、不同政府部门和官员更替在风险、激励和控制上存在迥异的利益偏好和执行逻辑,生成了一个多层次动态演变的结构与场域。虽然有研究认为这种复杂的场域在客观上为社会组织的自主行动提供了空间,但其对社会组织的负面影响也是显而易见的:由于在更高层面缺乏统筹的协调部门或权责机制,在上文提到的工具主义社会组织观念的影响下,各部门都倾向于扶持各自的社会组织来实现治理的灵活性,造成了派生型社会组织数量急剧增多。同时,不同政府项目资金与提供人才支持、技术培训的职能部门相割裂,忽视了更多配套制度要素进程之间的相互衔接和匹配。政府层级越低,事务性工作压力越大,这些问题也就越明显。

上文通过对政府行为逻辑的刻画勾勒了社会组织面临的制度环境。不难看出,虽然各级政府承认了社会组织的重要作用,但在工具主义的观念和碎片化的政策执行环境下,政府对于社会组织的长期培育和发展缺乏耐心,很多制度设计如购买服务,往往聚焦于短期实践,因此也无法实现政府职能转移和社会组织培育的目的。但想要理解当下社会组织专业性水平养成的困境,仅仅考虑制度环境是不够的,还需要将社会组织的策略性应对纳入分析过程中。接下来,本文将以结构—能动性的分析视角,探讨社会组织在这一制度环境下的策略性应对,以及其是如何形塑了社会组织的专业化水平的。



三、低稳定预期、策略性应对与社会组织的专业化水平


贝克尔关于人力资本专有性的观点认为,专有型技能的养成需要经历在一个领域内持续的深耕细作与长期的积累经验过程,而这需要花费大量的时间和精力。此外,技能专业性越强,其在不同领域之间的可迁徙性就越弱,一旦转换到另一个陌生领域,则原本辛苦积累的技能和经验的价值将大打折扣,这意味着专业技能养成的过程中通常会面临着潜在的社会风险。换言之,在某种程度上,除非制度环境能够为社会组织提供规避风险的稳定发展预期,以保障个体经验积累的连贯性和安全性,否则理性的组织不会选择提升专业化水平。专有性的理论逻辑也被运用在市场主体与社会组织的场景中。如威廉姆森强调资产专用性一旦投入,若无相关制度约束双方行为,则陷入机会主义的风险越大。王名等专门讨论了社会组织技能专用性对政社间互动关系模式的影响。

在当前社会组织工具主义观念和碎片化的政策执行环境下,政府与社会组织间呈现出非对称依赖关系,双方很难建立相互认同和信任,对共同拥抱有长远预期的关系漠视,不能为社会组织发展提供一个高稳定的制度预期。与低稳定预期相伴随的是社会组织策略主义行动逻辑,已有的研究大多是从一个积极的角度来评价社会组织的策略,认为其可以帮助社会组织克服制度环境的约束并推动其目标的实现。但这些研究对策略性行为给社会组织所带来的长期影响关注不够,尤其是在社会组织专业能力的养成方面。

本文提出这样的主张:面对当前的制度环境,社会组织虽然可以采取各种策略来应对未来预期,但是这些策略却不利于社会组织专业化能力的养成。无论是与政府发展庇护主义还是广泛承接项目,其都是以损害社会组织能力养成为代价,体现出已有研究提到的“无质变的增长”的困境。接下来,本文将主要以S区为例,呈现社会组织应对低稳定预期的策略是如何影响社会组织专业能力的养成的。

近年来,经济上的快速发展孕育出丰富的社会资源,行政体制改革赋予了灵活的机制空间,S区具备灵活动员社会资源参与社会治理创新的可能,社会组织得到快速发展。

笔者及其所在团队从2018年始,先后多次赴S区调研基层治理,走访了组织、社工、民政等相关党政部门和几个重要的平台型组织,深入了S区所有十个街镇及部分社区,并就服务类社会组织发展进行了大量访谈,获得了丰富的经验材料和数据。除了S区的资料以外,笔者还对多个区县城市的社会组织发展进行调研,收集了一手素材作为辅助支撑。

(一)社会组织应对策略一:发展庇护主义关系

项目制已成为社会组织参与基层社会治理的普遍机制,为强化未来的稳定发展预期,社会组织通常采取的一种策略就是与政府发展特殊主义关系,这一策略在当前政府购买服务领域表现的尤为明显,但政府购买服务并未形一套稳定的制度安排,主要表现在两个方面:

第一,项目设计的短周期性。基层政府购买服务项目的设计周期普遍较短,大多为1年,有的甚至不到1年,呈现出“一事一议”和“专项专用”的项目实施周期特征,使社会组织难以在特定的服务事项中与政府达成长期稳定的合同关系,一旦合同到期,社会组织与相关单位的单次合作也就中止了。

政府还是希望通过短期的创投形式去分配它的资金,而没有做出有一个后续的长期投入的设想,而社会组织还需要每年重复的步骤去获得这样一个资金是有障碍的。(S区社创中心访谈。)

第二,部门间的非协同性。缺乏统一的购买服务统筹与信息发布平台,导致购买主体信息分散,不能形成对市场信息的充分了解。各部门都想在招投标过程中根据自身利益设置服务需求,必然会掌握项目发包的控制权,保证自己信任的社会力量来承接服务,导致社会组织面临一个碎片化的政策执行指南,带来了诸多不稳定因素。另外,很多时候服务项目竞标往往被社会组织认为是“走个过场”,如“萝卜标”的现象不时出现,或为了“迎合”项目成立社会组织。

镇街申报创新项目的参与部门不少,包括农业和社会工作局、人力资源和社会保障局、团委、妇联、工会、卫生和计划生育局、司法所、教育局等等,这些部门申请的项目,有部分是委托购买社工机构或购买专业服务执行,另一部分是由申请部门自行推动,没有统筹。(S区X街道访谈。)

从上面的分析不难看出,社会组织购买服务项目缺乏长期制度性规划和机制性的沟通渠道,整个过程也无法实行有效的监管,以至于社会组织无法依托制度化的正式关系获得稳定预期。为了应对制度环境的不稳定所带来的风险,深谙生存之道的社会组织通过发展与政府的特殊主义关系来获得后者的庇护,进而保证项目的稳定和可持续。社会组织可以通过多种方式与政府建立起特殊主义关系,包括雇佣退休的官员、与部门负责人发展私人关系,主动为政府部门排忧解难以获得他们的认可。获得政府庇护的社会组织得以优先获得政府的项目与资源,也不用担心因缺少项目而陷入生存困境,从这个意义上来说,庇护主义策略在一定程度上可以降低社会组织的不稳定风险,有助于形成相对稳定的发展预期。在谈到私人关系为组织获取项目和便利的问题时,有政府官员和社会组织负责人就坦言,“在我们这么个小地方,谁没有关系可以找到相关领导呢?自己没有直接的,也可以很快地通过熟人建立起关系,多多少少会存在这样的情况”。

然而,从长远来看,庇护主义并不能为社会组织专业能力的培养提供良好的土壤。这主要有三个方面的原因。第一,庇护主义使社会组织丧失了独立自主运作的空间,容易变成政府的派生型机构。由于庇护主义是建立在双方情感利益互惠的基础上,这意味着社会组织必须以满足政府的需求为导向,而与政府紧密的资源交换关系容易导致社会组织对于政府的依赖,造成组织的外部控制,这些都使得社会组织丧失了独立性和自主性。由于政府的需求多变且不稳定,这也让社会组织也难以长期聚焦在一个领域发挥自身的优势。

第二,领导人的频繁更替限制了庇护主义的效果。由于庇护主义很大程度是建立在非正式私人信任的基础上,因此社会组织所获得的稳定性十分依赖于领导人的稳定。一旦领导人发生更替,由于不同部门的权力结构、分管事务、优先事项和领导注意力都不同,领导注意力的变化将对项目获取和实施产生影响。如S区的基层社会服务项目大多都在村居落地实施,村居委会的支持对于项目的开展尤为重要,社会组织与村(居)委会的关系维护成为一个不得不面对的问题。有多个社会组织负责人提到,其所在村居领导换届对下期项目的持续进行有一定的干扰,换了个书记可能项目就进行不下去了。调研数据显示,L街道大多数村居在换届选举后,对原先承担服务的机构进行了替换。

在C市的调研中也同样感受到领导更替的对项目的负面影响。某社会组织负责人与相关部门初步达成了一个合作意向,当听到该领导要调走的传闻,“要趁着这个领导还在(位),赶紧再去跑一跑,先把资金落实了,不然新领导来了会很麻烦,说不定就落空了。”(C市L组织访谈材料。)

第三,庇护主义所带来的特权容易让社会组织官僚化,缺乏积极向上的进取心。由于在庇护主义关系之下缺乏足够的竞争,社会组织被吸纳到地方政府权力网络过程中极易产生外部服务行政化、内部治理官僚化和专业建制化后果。在行政化的运作下,社会组织仰仗和习惯政府行政力量带来的优势,导致组织不思进取,将更多的精力和心思放在如何与政府搞好关系和满足行政需求,普遍缺乏项目创新和提升组织能力的主动性,组织能力和使命发展甘于平庸。例如,一家以未成年教育为主的社会服务机构L,得到诸多重要领导的关照后,又成立一家支持性社会组织,热衷于走上层路线,不同政府部门的各种委托项目纷涌而至,该组织在办公条件、部门设置、待遇、人员方面规模越来越大,成为一家专门承接各种部门委托项目的机构,被高度地卷入到政府关系中,其定位的枢纽型和支持性功能并未发挥出来,呈现出泡沫式发展。

由此可见,庇护主义作为社会组织回应不稳定环境的一种策略,在一定程度上是有效的,但它从其他维度恶化了社会组织能力养成的环境。在庇护主义之下,社会组织虽然可以获得更多的项目和资源,但却是以牺牲自身的独立性和自主性为代价,而官僚化程度的加深更是让社会组织失去了提升专业化水平的内在动力。

(二)社会组织应对策略二:寻求项目拼凑

与政府部门建立的阶段性关系并非是稳定可持续的,政府职能权力的不定期调整和官员更替的频繁性,影响所谓稳定关系的偶然因素太多了。考虑到只有一个或单调的资金来源会使自己变得更加脆弱,理性的组织会利用政府部门间的结构机会,采取广泛承接多个项目的资源拼凑策略,实现相对稳定的发展预期。S区的购买项目资源非常丰富,职能部门、群团组织、街镇村居及社区基金会每年都会向S区的社会服务机构发布项目公告。项目涉及议题非常广泛和细致,很少对申报组织进行详尽和特定的前置性限定,给了社会组织灵活选择空间。在这种背景下,社会组织可以通过广泛承接各种项目来保证自身资源渠道的多样性,以避免单一资源渠道所带来的不稳定性。

除了各个镇街政府都购买服务,除了申报社工委的项目,拿到镇街的项目之外,他们还可以向基金会申请项目。另外组织部去年还有一千万,对于愿意做党建的这些组织,要申请的话也可以申请。(S区政府办访谈。)

然而,资源拼凑策略并不利于社会组织专业化水平的提升,在力争使自己成为项目多面手的过程中,组织很容易出现目标替代现象,即变成项目申请的事务主义者,主要表现为:

第一,成为“情报专家”。由于不同部门的权力结构、分管事务、优先事项和领导注意力都不同,众多项目和评估规则存在差异且动态调整。为了提高“找项目”的命中率,项目负责人需要花费大量的精力了解不同的项目申请规则和政策意图,注意力更多放在收集筛选项目,而缺乏对组织发展战略的长远规划的思考。

S区政法委等6个部门联合发布的2020年社会治理项目计划征集中,有五个项目板块以及数量众多的项目议题,每个板块申报的要求有所区别,不同板块的申报时间、申报方式、申报主体也各不相同。(S区社创中心。)

第二,落入案牍陷阱。当前基层事务治理中普遍存在痕迹主义与文牍繁重现象,社会组织治理领域也不例外。社会组织员工日常需要花费很多精力从事案头的文书工作,以应付不同部门对于材料的不同要求,如中期考核、年检、组织评级、资金规范、培训、自媒体运营等。此外,大多数项目立项依靠递交的文本材料来进行审核评判,写好项目申请书和答辩材料成为项目申请非常重要的一环。这些填表动作占据了组织员工大量的工作时间,在追求精美的文书设计和生动的现场展示中,社会组织员工成为“填表专家”落入案牍陷阱,而这些时间和精力本应该用于提高公共服务的专业化水平。

电子表格填的太多,协调的东西很多,大部分精力是在整理台账的过程,精疲力竭,还要填各种报表。报表让志愿者做的还是不行。所有最后我们就放弃不做这个项目了。(M组织负责人访谈。)

实务部门也注意到了上述问题。2019年S区组织了一场针对项目申请的培训讲座,培训内容涉及怎么撰写项目申请书,项目申请书往往需要围绕项目概述、需求分析、项目目标、服务效果预测、项目受益群体、项目周期、项目策略及活动、项目实施流程、风险与挑战、项目长期规划、项目团队介绍/机构介绍、项目申请总金额、项目逻辑框架表等展开,一些非常专业的工具(可视化数据表、大事记、社区地图等)也被用到日常项目开展中。为了避免过度追求项目撰写的技术性,培训师着重强调项目申请书要回归社会服务本质。

不要陷入问卷调查的权威中,哪种调研方法更有利于我们达到目标就是好的方法,特别是社区服务调研要善用过往的服务数据、观察及访谈等。(摘录S区某项目申请培训资料。)

第三,感染“帕金森病”。所谓帕金森病指的是组织规模的膨胀。通常单个政府部门购买或创投项目的资金规模较小,仅能维持小规模团队的阶段性运行。由于竞争性项目资源往往不稳定和不持续,资金也将随着项目的结束而中止或成大概率事件,为维持组织的正常运转,组织又将不得不处于寻找更多的资源的窘境。一个后果是,组织不断扩大规模或设立新的项目组,组织的运营固定成本也随着不断变大,从而陷入一个恶性循环。

上述三个方面所导致的最终结果就是组织将更多的心思花在如何成功拿到更多项目上,而非关心项目内容与能力发展和业务领域是否相匹配。一个重要的制度原因是,获得后续项目往往与前项考评成绩并不挂钩。理性的社会组织在承接到项目后,首先追求怎么去完成项目的各项考核指标,而把服务目标置于次要地位,经过精心设计的项目计划书能否落地实施也就成了一个问号。在应对短期利益的申请与考评机制过程中,组织成为完成项目事务的工匠,无心对项目进行经验提炼和模式升级。当社会组织在琳琅满目的项目中进行选择时,意味着时常要从一个领域过渡到另一个新的领域,先前的业务知识和项目经验就无法得到有效迁移和积累,虽然看似获得了更多的资源与规模扩大,但组织的专业能力却无实质性突破。

以前个别有潜力或扩大发展的项目因支持不足而在萌芽期就戛然而止,这是十分可惜的。有些项目极具成功,其中一个最大的关键就是,能把创意转化成项目,让项目能够真正实践,满足真正的社会需求及有持续运营的潜力。(S区M社会服务处访谈。)

(三)社会组织应对策略三:寻找资金替代方案

社会组织是否有可能通过寻求其他资金方案来为自身专业化水平的提升提供一个良好环境呢?从实践经验上看,这条路也十分困难。早期国家采取行政管控的思路,再加上社会组织作为舶来品缺乏社会根基,导致草根社会组织既无法得到政府的资源支持,也难以从社会募集经费,面临极大的生存困境。在此背景下,境外NGO对中国社会组织的发展产生了深远的影响,主要表现在大量草根组织对国际援助的依赖,这种依赖关系在一定程度上对中国社会组织的长期健康发展造成了负面影响。为了获得境外NGO的资助,本土社会组织在项目设置上往往本末倒置,以项目资金为导向,有意迎合境外NGO偏好而脱离本土的需要,这也使得社会组织忽视了对组织能力的建设,如早期防艾滋病草根社会组织的发展乱象。

党的十八届三中全会之后,国家不断出台社会组织扶持性政策,再加上对境外在华NGO的管理逐步规范化,国际资助资金对国内社会组织的影响越来越小。另外,2012年以来,中国民间公益基金会快速发展,积极支持草根社会组织项目,成为了政府资金项目之外的一个资金替代选项。一项数据显示,近五年来环保领域基金会发展迅速,从2012年的38家到2016年的64家,其次,环保领域基金会从事环保项目的数量连年增长,从2012年199个到2016年已达586个,环境资助议题越来越丰富,覆盖生态保护、污染防治、气候变化、政策倡导、能力提升等方面,而且资助金额稳重有升,这些给社会组织的项目市场带来了值得注意的变化。

2015年,我想总结的一个是社会环境的改变。这几年随着社会需求的加大,环保公益组织如雨后春笋,遍地开花,而想在众多的环保组织中做出特色来,是有压力的。(C市S组织2015年度报告。)

尽管如此,组织仍面临着市场前景的不确定性和高度竞争性,在跨区域竞争性的项目市场中,能被资助方相中同样是一个未知数,是否资助以及资助程度充满着不确定性,为进一步拓展资源汲取渠道,社会组织也会试图在不同的基金会内部差异中寻找项目机会,进行跨界多元资源的获取。于是,社会组织又重新找回多重项目逻辑,陷入项目资源拼凑的循环陷阱中。

另外,与政府看重社会组织的可靠性不同,民间基金会通常通过类似“天使”、“种子”等商业化思维对社会组织潜力进行资助和培育,过度追求项目的模式创新和品牌知名度,这要求社会组织不断扩大规模,总结并推广创新经验模式,进行公益品牌营销,在短期内寻求项目的社会影响力,这与社会组织专心提供优质和深度服务之间存在张力,甚至目标异化,为了创新而创新。

(四)低稳定预期何以影响专业化养成?

上文讨论显示,大部分社会组织发展面临着低稳定预期的制度环境,社会组织会采取相应的合法性或资源策略来降低这种不稳定风险,虽然这些权宜之计的策略方式可以为组织带来了便捷的资源渠道,锻炼了承接不同项目的能力和获取特定专项的资源,能在某种程度上形成一定的稳定发展预期,从而实现短期的组织发展目标,但更多的是阶段性的、多面性的和高度竞争性的发展预期,并不能从深层次上消除制度特征所带来的低稳定预期,同时社会组织策略运作过程中容易陷入自主性丧失,追求工具目标,迎合项目方需求等能力困境,最终以损害专业水平养成为代价。反之,成功实现专业化的社会组织大概率会处于一个相对稳定的发展预期中,可能与政府部门领导人的个人特质(有耐心培养社会组织)、社会组织领导人的个人魅力和能力等有关,但这些因素存在偶然性,没有一个非常深厚的社会文化土壤和制度生成机制。从长远来看,社会组织容易丧失“专业化内在动力”,陷入“低水平重复”困境,过度追求“为创新而创新”等负面效应中,无法将更多的精力放在专业化分工基础上的深耕细作、维持专业化的员工及志愿者队伍,以及长期的经验及社会资本的累积。

换言之,当政府部门践行长期主义的培育观念,具备相应的统筹协调部门与机制,社会组织将拥有高稳定发展预期,极有可能更易实现专业化的持续积累。以C县救援社会组织专业化为例,由于分散在不同部门的防灾减灾救灾职能定位与重要性不一,如气象局、林业局、水利局、民政局、消防局、公安局和人防办等部门,各部门所设立项目所追求利益需求不同,C县近20家救援社会组织不得不疲于与不同部门对接各种项目资源与工作任务,甚至还存在恶性竞争,耗散了大量精力,造成业务领域分散与业务不精。2019年的新一轮大部制改革后,救援社会组织归口到新成立的县应急管理局,作为应急管理局的重要工作内容与抓手,提升民间救援队伍参与灾害治理的专业性成为应急管理局的所要考虑的,县应急管理局转变先前各部门中的工具主义观念,根据一定的建设与考核标准,积极规划与统筹协调,与不同救援社会组织达成培育协议,将其规划发展成不同级别、业务领域、地理范围的差异化专业救援队伍。整体上,C县救援社会组织专业性得到持续积累,已有多支队伍得到省厅专业认可。



四、结论与讨论


基于大量的经验事实,本文发现当前政府部门的工具主义的观念和碎片化的政策执行环境,并不能为社会组织发展提供一个稳定的制度预期,而与低稳定的制度预期相伴随的是社会组织策略性应对,其逻辑总是着眼于暂时的或阶段性的目标,缺乏对长远目标的谋划。尽管策略性行动是对低稳定预期的自我调适,偶尔也能为社会组织获取相应的合法性和资源,但在策略性应对中,社会组织无法持续地深耕某一专业领域,提升专业化水平。由此导致的一个结果是:社会组织规模不断扩大与资源增多,但并没有带来社会组织专业能力的突破,相反却陷入了停滞不前的困境。

低稳定预期的制度环境会造成这样一种情形:践行长期行为的社会组织,只承担长期行为的风险成本,而得不到长期行为的收益,其结果只能是短期行为的普遍化。那么当社会组织处于高稳定预期后,是否会陷入“事业单位化”命运呢?本文认为,这两者之间并不存在必然联系。“事业单位化”的根本原因在于政府将社会组织看作为实现自身治理目标的工具,在这种情况下,虽然社会组织看似具有稳定的环境,但其具体的活动领域却往往会因领导调换、工作重心变化、政策变迁等因素而发生变化,事实上依然是一种低稳定预期。而高稳定预期必须以政府培育社会组织的长期导向为出发点,通过一系列相对稳定和明确的标准和发展要求,为社会组织专业技能的积累提供一个良好的环境。因此,建立高稳定预期的关键在于尊重社会组织的自主性,政社双方能够为了长期目标而共同努力。

社会组织的专业化发展是慈善事业高质量发展与政府职能转移的重要环节,那么在制度层面如何更好地营造社会组织的稳定发展预期呢?分散的“涉社部门”形成了碎片化的管理体系,客观上造成了社会组织发展的低稳定预期的制度结构。在政策执行上,民政部门和业务指导部门要进一步加强对社会组织活动内容的实质性年审,重点规范、限制和预警超业务范围和领域活动,引导培育聚焦深耕某一领域。同时,调整社会组织作为政府部门工具的短期利益考评机制,给予社会组织长期发展的信心,着重强调社会组织在社会需求挖掘、项目运作、资金管理和内部治理上的可持续发展的能力。此外,在宏观制度层面,也需要考察其提供发展专业能力的抗社会风险的相关制度保障,与外部环境所涉及的配套制度是否互补就紧密相关,应进一步完善社工和慈善教育与人才培养与就业创业体系。

当然,S区所代表的这一类城市化程度较高的制度环境仍需考虑其适用性。既往研究将社会组织置于大中城市,而县域治理仍根植于一个半熟人关系的社会情境中,相对于城市化程度较高的大中城市,建立在县域的传统私人网络或更为稳定和持续,一方面政府部门官员流动性和范围较小,社会组织发起人多少都可以同特定部门建立起持久关联,对接到自己关系中的条块部门。另一方面,熟人圈子所建立的声誉机制也削弱了社会组织游走于不同条块的投机倾向,或能提供相对稳定的发展预期,这些意味着县域基层与大中城市的社会组织发育环境存在差异,未来仍需要更多的经验观察来理解基层社会组织的专业化之路。


原文载于中国行政管理. 2022年第02期,因篇幅原因,注释和参考文献未摘录。