社会组织是社会治理的重要主体。党的十八大以来，中央高度重视通过激发社会组织活力来提升社会治理水平。习近平总书记强调，要发挥社会力量在管理社会事务中的作用，让群众依法实行自我管理、自我服务。《国务院机构改革和职能转变方案》要求基本形成现代社会组织体制和社会组织管理体制，十八届三中全会决议强调“激发社会组织活力”，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，十九届三中全会提出“激发群团组织和社会组织活力”，都是具体体现。本文基于近年相关政策文件、宏观数据及针对政府政策咨询系统的问卷调查数据，结合对多个省份的调研成果，系统分析我国社会组织参与社会治理的进展、成效、主要问题，并为进一步推动我国社会组织参与社会治理创新提出相关政策建议。

我国社会组织治理创新有了重要进展

党的十八大以来，社会组织得到了自上而下的重视，取得了较大发展，也产生了良好的社会治理效益，主要表现在四个方面。

法制建设有了领域性突破

2016年《慈善法》出台，对慈善组织、募捐、信托、信息公开等内容进行了规范，使慈善组织范围涵盖目前三大类社会组织，对公募资格实行动态调整，将民办非企业单位更名为能明确反映机构性质的社会服务机构，大力倡导了公益慈善理念。2017年颁布的《民法总则》将法人分为营利法人、非营利法人、特别法人，增设基金会、社会服务机构两大非营利法人，与社会团体、事业单位并列，保障了基金会、民办非企业单位的法律地位。2017年出台的《境外非政府组织境内活动管理法》与《志愿服务条例》也填补了各自领域的法律空白。

行政改革释放社会组织成长与参与社会治理空间

围绕简政放权的系列政府改革，社会组织的发展空间得到了极大的释放。这主要表现在三个方面：第一，减少行政干预，优化服务，降低登记门槛。如各地根据中央部署纷纷推进四类甚至更大范围的社会组织直接登记，允许一业多会、一址多会，降低注册资金；江阴市厘清了涉及社会组织的行政权力清单，并接受社会监督；邳州市对社团和民非的登记审查从60日缩短至20日；深圳龙岗区探索社工委与政法委合署办公，更好统筹社会发展与治理。第二，政府将大量专业性、中介性公共服务职能移交社会组织。比如将部分专业资格考试与技术职称认定职能转移到协会。第三，事业单位、人民团体、官办社团等公办机构改革利好社会组织，如推动有条件事业单位向社会组织转型，中央提出增强群团组织在社会组织中影响力和凝聚力的改革目标（黄晓勇，2017），部分地方试点人民团体向枢纽型、综合型社会组织转型，行业协会商会与行政机关脱钩已进行了2轮试点。

公益孵化、购买服务、公益创投等扶持工具广泛使用

为帮助社会组织应对初创期困境，地方纷纷建立孵化基地，给予资金、项目、人才、场地、平台、服务扶持。比如，江阴、太仓等地在镇（街）层级成立了社会组织孵化园，在部门条线上成立了专业性较强的社会组织培育中心，培育出了一批公益类和社区服务类社会组织。再如，深圳龙岗区2017年起创建社会组织法务工作室，委托专业律所运营，为全区社会组织在内部治理、资金凑集、合同纠纷方面提供无偿法律咨询和援助。政府购买服务一定程度上缓解了社会组织资源短缺的局面。从国际上看，推进政府购买服务是20世纪80年代以来新公共管理运动的重要趋势，在推动社会组织参与公共服务和政社合作方面发挥了重要作用。2013年国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》直接推动了这一工具在国内的普遍应用，财政部每年拿出2亿财政专项资金支持社会组织参与社会服务，各级民政部门也“主动瘦身、开门放权”，安排财政资金和福彩公益金向社会购买退役士兵培训、养老、社会救助、社区治理、社会组织管理、社工、收养评估等服务项目。近年部分沿海城市引入公益创投，撬动了社会资本，促进了社会创新和社会治理，也培育了社会组织。

多种监管手段引导规范发展

社会组织党建工作按照应建尽建原则得到加强，民政部门明确要求在社会组织章程中加入党建与社会主义核心价值观内容，政治方向得到保障。业务主管单位和登记管理机关指导为主、相关部门配合的综合管理体制初步形成。第三方等级评估和对地方社会组织发展的考评机制广泛用于引导社会组织规范发展。在放宽准入同时，民政部门将年检、随机抽查、专项检查、约谈法人、重大事项报告作为日常监管的重要抓手，依法开展行政监管。各地实施社会组织信用代码制度，建立社会组织管理信息系统，实现信息查询与应用，使社会组织公信力得到提升，不法社会组织得到清理。

社会组织参与治理的主体地位和作用显现

无论是从直接参与治理服务方面看，还是从促进就业等间接渠道看，我国社会组织参与社会治理的主体地位和作用都日渐显现，且未来发展势头良好。

社会组织治理主体地位日渐形成

较之经济增长，我国社会组织数量波动较大，但总体仍呈现持续增长态势（见图1，P5）。十六届四中全会（2004年）和十八大（2012年）后各有一个快速增长的小高潮，2013年、2014年、2016年、2018年社会组织总量连破50万、60万、70万、80万大关。截至2018年7月，我国共有社会组织80万个，其中社团36.9万，民非42.5万，基金会6532个（见图2，P6）。

社会组织总量正在向同期事业法人单位82.2万（2016年）的规模靠拢。2016年我国社会组织万人拥有量为5.1个，也首次超过基层自治组织万人拥有量（4.8个，见图3）。如果加上在街道备案的社区社会组织，实际开展活动的社会组织相当于民政登记的8-10倍。国务院发展研究中心公管所2017年面向地方政府决策咨询系统的有关调查显示，地方政府决策咨询人员将社会组织（70%）视为仅次于政府（84%）和基层自治组织（71%）的重要主体。

沿海部分地方在引导社会组织参与社会治理方面成效显著，涌现出了一批创新案例。2017年江苏省出台了《关于改革社会组织管理制度，促进社会组织健康有序发展的实施意见》，创新提出支持社会组织参政议政，在各级党的代表大会和人大中适当安排社会组织代表，在各级政协增设社会组织界别，发挥社会组织在协商民主建设中的积极作用。要求政府召开专题性、行业性会议，邀请社会组织负责人参加或列席；在制定涉及公共利益和人民群众切身利益的决策事项时，要广泛征求相关社会组织的意见和建议。江苏太仓通过购买社会组织服务、开发社工岗位，形成了基层治理的“三社联动”架构。

一些政府部门有意识地发挥社团自治作用，灵活运用社会组织专业人力资源，在“市场失灵”的领域有效发挥作用。行会商会是连接市场与政府的重要中介，也是我国社会组织中发展最充分的，在诉求表达、沟通协调、行业自律方面作用显著。比如，针对近年日益严重的劳资关系，江阴人社部门一方面直接会同工会、工商联、企业家协会等中介组织，推进矛盾的内部化解，同时与人力资源经理协会、律师协会等专业性组织合作，定期聘用优秀人力资源经理、律师加入兼职仲裁队伍，与人社系统工作人员共同构成劳动调解仲裁的“三支队伍”，成效明显；宁波发挥产业与人才集聚优势，试点将塑料机械行业高级工程师职称评审交给重点骨干企业，由此一改过去职称评定重论文、科研成果、获奖、学历的做法，改善了技工队伍的发展通道，体现了用人单位需求，提高了人才评价的科学性。在互联网时代，网络治理成为线下治理的重要渠道，网络社会组织应运而生，合理利用网络社会组织可有效提升社会治理水平。2016年江阴成立江苏省内首个县级微信联盟，通过内部自律，在抵制网络谣言、暴力、欺诈、色情、犯罪与引导热点事件舆情方面成效明显。

社会组织公益慈善和服务作用快速拓展

从类型看，社会组织中社会团体占比在缩小，以公共服务和公益慈善为主要功能的民非组织和基金会十八大以来保持了两位数的快速增长。2015年民办非企业单位首次占据了社会组织的半壁江山，基金会虽然起步晚、总量小（见图4，P8），但2006年来保持了14%以上的增速。

从功能看，与国际上社会组织主要活跃于教育、社会服务、文化娱乐和卫生四大领域类似，我国社会组织活动领域的前几位依次是教育（30%）、社会服务（15%）、农业及农村发展（9%）、文化（8%）；民非组织则更为集中，前三位及其占比依次是教育55%、社会服务领域15%、卫生7%（见图5，P9）。社会组织分类发展思路强化了上述趋势。

值得关注的是，一些社会治理主管部门主动培育或引进专业服务性社会组织，提供社会服务，有效化解了大量社会矛盾。比如，江阴司法部门成立社会组织培育发展中心和监督管理办公室，改版、拓展、培育了一大批理念相近、各有专长的公益服务类社会组织；通过服务外包，扶持成立了江阴阳光心理咨询服务所，承担了社区服刑人员、重点刑释人员、后续照顾人员等特殊人群的心理干预和帮扶工作；组建的人民调解员工作协会凝聚了人民调解工作力量。在太仓，计划生育协会依托失独家庭优秀骨干和社工，倡导发起连心家园关爱服务中心，在关怀失独家庭中起到了不可或缺的作用；太仓司法部门通过购买老娘舅的社会调解服务，让老娘舅工作站成为社区调委会的实体；民政部门培育的德颐善社会工作发展中心等建立起了覆盖各社区的日间照料中心，瑞恩社会工作发展中心开展的“邻里家园”项目成为当地社区服务社会化的成功范例。

此外，慈善是社会保障体系的重要补充，基金会是公益服务的重要资源媒介。目前我国大量的基金会在助学、助医、助居方面均起到补短板和资源动员配置的作用。

社会组织快速发展促进了经济增长和劳动就业

社会组织是市场经济的组成部分，与经济增长相互促进。虽然占GDP比重有限，但2006-2014年间我国社会组织增加值与GDP的相关系数为0.86，2006-2016年间我国社会组织就业人数与GDP的相关系数高达0.97。从吸纳就业来看，我国社会组织职工人数占总就业人数比重不断增长，2016年为0.98%（763.7万人）。

总体上，我国社会组织规模快速增加，活力和能力增强，社会创新不断，社会治理主体和作用日益显现。当然，与发达国家比，我国社会组织在社会治理体系中起到支撑作用还有较大差距。此外，我国社会组织吸纳就业人员比重（日本2000年就达到了2%）、经济贡献率（社会组织增加值占22国1995年GDP的3.5%）等指标也明显落后于发达国家。

我国社会组织参与社会治理面临的主要问题

当前我国社会组织治理在法制保障、责任分工、基础政策支持与培育工具、能力建设方面还存在问题，亟待解决。

社会组织有关法律法规滞后

我国法律法规落后于社会组织发展有多种表现：社会组织基本法缺失，现有法规位阶不高；有关法规相互冲突，如民非有关条例规定不可分红，而民办教育相关法提出“合理回报”；《慈善法》政策配套未跟上，公开募捐缺乏行动指南；社会团体和民非登记管理条例自1998年沿用至今，登记管理内容不具体不全面，在治理结构、产权、年检和财务管理、税收优惠、政策扶持、用工性质和薪酬待遇、执法查处方面缺乏统一规定，已明显落后改革需要；由于三大条例内容陈旧，登记管理工作大量运用内部解释，行政执法依据不足或有法难依；直接登记标准至今未出台，各级政府操作口径宽严不一；备案制社会组织特别是“小微”社会组织增长较快，监管治理未跟进。

发展社会组织的激励较弱

改革开放的经验表明，调动发展积极性须有一套有效的包括正向激励和负向约束的体系，经济增长、维稳、就业、扶贫等领域就是例证。在社会组织领域，中央层面类似的激励相对较弱。加上培育社会组织的综合效益释放需要时间，省、市级政府多倾向扮演宏观政策“二传手”角色，推出粗线条的管理意见或治理竞赛，将发展管理的裁量权进一步下放到区县和街道层（萨拉蒙，2002）。

伴随自上而下相对较弱激励的是依赖基层培育社会组织，这其中存在诸多弊端。一是选择性偏好导致社会协同缺乏持续动力。即基层政府普遍选择发展能为政府提供急需公共物品且安全性好的经济和公益类社会组织，而对诉求表达类的支持比较有限。这样，社会组织参与社会治理与以政府为主导的治理间，难以真正形成良好的协作关系。虽然政府治理目标得以更好完成，但社会诉求和价值无法得到充分体现，社会协同缺乏持续动力，社会组织生态失衡，许多公益服务和社会治理项目缺乏“落地”支持（黄晓春，2016）。特别是，我国社会组织中基金会所占比重相对较小，成为社会组织发展的重要结构缺陷，主要后果是支持社会服务机构的力量较弱。二是强化“内外有别”意识。基于治理竞赛的考虑，基层政府倾向支持辖区内社会组织，强化了对辖区社会组织的“庇护”关系，影响到社会组织的持续活力。

参与治理的政策支持不完备

从“双重管理”阶段的管控，到十八大以来政府强调形成现代社会组织体制和激发社会组织活力，社会组织在多元社会治理体系中的主体地位得到充分重视。政府对社会组织参与社会治理的功能预期越来越清晰。除了登记管理部门外，各地司法、公安、环保、卫计、信访等职能部门也开始积极孵化专业社会组织和购买服务。但总体上，我国社会组织参与治理的作用仍没有得到有效发挥。根据此前有关“当前我国社会治理状况”的调查显示，受访者普遍认为社会组织参与治理不充分是其所在地区社会治理中较突出的问题（见图6，P14）。而最大的瓶颈在于参与社会治理的法律法规不健全、组织基础不牢固，选择这两项的受访者占比分别为51%和48%，社会组织参与治理的基本政策扶持仍明显不够。

在直接参与方面，无论是在多元主义的美国还是法团主义的德法，社会组织参与国家治理都有充分的制度化设计。基于“政府职能转变”和“治理竞赛”的推动，我国强调登记注册、购买服务方面的支持，对社会组织参与治理的政策设计重视不够。这表现为：从中央到地方还没有一份政府与社会合作的纲领性文件（王名等，2014）；各地制度化吸纳社会组织参与治理的实践普遍停留在社区层面（如“大党委”架构），街镇以上较少；社会组织发声渠道不畅，各种代表和委员比例不高；现代社会组织治理体制尚未形成。

在参与公共服务方面，社会组织被认为具有较之政府和市场的独特优势，这以政府有效引导、激励和监管为基础。而在我国，社会组织收入来源有限，政府主导的社会组织靠扶持、协会靠会费、民非靠服务，其他社会组织普遍陷入资金困境。政府购买服务也才刚起步，部门职能转变不积极不充分，购买服务费用占社会组织资金比重低。我国社会组织的税收优惠减免资格不是根据活动的公益性认定，缺乏统一认定机构，程序繁杂也导致政策难以落实（李楠、马庆钰，2018）。公益税前扣除资格局限于基金会和少量公益社团且须到省级申报，区县层面的税费减免难落实。与《慈善法》配套的慈善组织税费优惠、金融支持政策未出台或难执行，社会捐赠动力不足。社会组织人才队伍建设尚未形成协同合力，薪酬待遇、培训晋升、职称评定等方面的障碍仍有待改善。

项目制资金扶持在透明性、规范性、适用性、可持续性方面存在问题

目前从中央到地方，普遍以公益购买和创投方式资助社会组织发展的做法，在帮助社会组织发展、形成政社互动关系方面成效明显。但项目支持主要基于“部门预算”，在透明性、体现社会需求方面存在天然缺陷，在购买程序、定价标准、绩效评估方面还缺乏成熟规范。在持续性方面，单个公益创投项目扶持资金太少，短期服务购买导致社会组织资源稳定性差。项目制目标的多变也不利于社会组织保持战略定力，不利于服务机构和对象的持久合作，从而提高专业服务能力。由于条块分割和资源分散，部门重视程度不一，统一的公共服务市场无法形成，社会组织和专业人才难以形成明确发展预期，专业服务能力提升慢。当资金高度依赖政府时，社会组织便会受到许多约束，从而在组织使命与契约要求之间摇摆，甚至为了维持生存而丧失独立品格（李楠、马庆钰，2018）。因而，项目扶持还存在导致社会组织回到寄生状态、过度依赖政府的风险。

社会组织运行与参与治理能力不高

以社会企业为代表的商业运营模式的出现，对社会组织维持公益目的与市场运作提供了新的机制和模式，但对其也带来了新挑战。多数社会组织习惯行政思维，缺乏社会化、市场化能力，资源动员、协调互动、公共服务能力欠缺。比如，邳州市社会组织运行经费的80%来自政府，太仓市社会组织中真正能发挥作用的只有30%-40%，“僵尸组织”大量存在，社团活动依赖主管单位及领导干部兼职现象依然严重。社会组织市场运作能力源于公益理念与治理机制创新。部分社会组织不熟悉或未严格执行《会计法》和《民间非营利组织会计制度》规定，仍做企业或者事业账；部分社会组织未按规定设立监事会、召开会员大会/理事会和换届。社会组织信息公开与透明程度远未达到社会预期，有关丑闻直接对其公信力产生负面影响。专业专职人才紧缺，也严重影响社会组织规范运营，如太仓社会组织平均专职人员不到两个，有专职人员的社会组织不到一半。能力提升慢与部分地方政府期待过高的反差有导致社会组织无用论的风险。

推动社会组织参与社会治理创新的政策建议

正确认识发展社会组织与维护社会稳定的关系

在推进社会组织治理简政放权的同时，通过党建工作保证政治方向是十分必要的，这既是党联系群众的体现，又是对社会组织的保护。我国活跃的绝大多数社会组织是社会创新的重要来源，是公共服务的重要补充主体，是社会治理的有力帮手，应总结地方探索，积极鼓励社会组织参与治理。对社会组织应从警惕管控走向有效监管条件下的信任、培育与合作。真正实现依法加强对各类社会组织的监管，推动社会组织规范自律，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

渐进推动政社合作伙伴关系

资源依附和政府控制社会是我国政社关系的重要特征（李楠、马庆钰，2018）。因而，要进一步向社会放权和加快实施政社分开，激发社会组织活力，克服社会组织行政化倾向，遏制“特权社会组织”再生产，试点有条件事业单位转为社会组织，落实行业协会商会与行政机关人财物脱钩，让购买服务成为常态。同时着眼长远，逐步从建立政社补充关系、协作关系走向合作伙伴关系，形成“强政府—强社会—强合作—真伙伴”的新型治理格局。

第一步，在公共服务、社会治理领域，政府主动培育和引入社会组织力量参与，形成对政府社会管理与公共服务职能的有益补充。第二步，政府逐步将服务性、专业性职能授权或委托给有资质的社会组织，普遍公布“政府向社会组织转移职能事项清单”“政府向社会组织购买服务清单”和“承接政府转移职能的社会组织清单”，真正落实适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，由社会组织依法提供和管理，加快形成政社分开、权责明确、契约协作关系。第三步，在一些重大公共服务与社会治理领域主动引导社会组织参与决策创制、管理执行与监督评估，各级政府与部门与专业性社会组织建立常态化的恳谈、座谈、决策咨询委员会机制，在党代会、人代会、政协会中增加社会组织的代表比例，鼓励工青妇联等群团组织发挥枢纽社会组织作用，在社区层面推广“三社联动”，形成复合治理的组织架构与参与机制，建立政社合作伙伴关系。

尽快出台社会组织基本法

建议尽快完成三类社会组织管理条例的修订，出台社会组织基本法规，明确社会组织性质、产权、作用、在社会治理中的责任分工、政府的监管责任和扶持义务，引导或强制社会组织健全法人治理结构、维护章程的组织内“宪法”地位、规范包括信息公开、人事聘用、公开募捐等日常运作。由此，使社会组织管理制度与当前社会组织改革需要及《慈善法》精神相衔接，为各级管理部门登记管理和执法监察提供有力依据，实现对社会组织行政管理向依法治理转变。在相关法律制订和修订中，为社会组织参与社会治理留出空间。

尽快建立社会组织工作综合治理机制

各级政府设置社会组织工作委员会，共同决策社会组织管理中的重大问题，推动各部门协同培育社会组织参与社会治理。像激发经济组织活力一样重视社会组织治理，借鉴经济园区建设经验。总结上海浦东公益孵化园、威海社会组织创新创业园等经验，由企业提供厂房、由政府出资租赁、社会组织免费试用、企业家或基金会提供公益创投资金，为社会组织参与治理和实现社会创新提供良好配套服务。

健全财税和人才扶持政策

政府按职能转变、转移相应权力和资源；设立社会组织发展基金，对社会组织培育发展给予资金支持；加大公共财政资金购买服务资金，列出阶段性的重点公益服务项目清单，优先向养老、矛盾化解、危机干预、法律服务、托幼养育、扶贫救助、家计调查、特殊人群服务、心理健康、公共文化、邻里互助等领域倾斜，重点向服务对象为困难群体的社会工作机构倾斜，实现政府购买服务常态化。规范管理，建立各部门购买社会组织服务统一信息发布和线上操作平台，发布购买流程、定价标准、绩效考核指引，推行基于社会问题解决程度进行付费；简化税前资格认定手续，统一按照公益性目标，落实区县层级社会组织税费减免政策。

组织、人社等部门要将社会组织管理队伍建设纳入人才工作规划。在现有社会工作人才类别中突出社会组织管理人才，为将社会组织工作人员纳入现行有关职称资质认定序列提供渠道和便利。志愿者是社会组织的后备力量。建议对优秀志愿者队伍给予精神激励，在升学、公务员招考、信贷等方面给予加分；总结推广志愿时间银行制度，形成志愿的时间记录与服务激励。

加强社会组织能力和生态链建设

抓住法人治理和章程治理这一关键，强制要求建立社会组织法人治理机制，将其作为公益购买和创投扶持的重要条件，强化内部约束与自律，发挥社会自治功能。推广公益创投项目做法，培育社会组织资源动员与服务承接能力。加大财务管理培训，推行非营利组织会计制度和小微企业代账。突破原有社会团体和民非组织非竞争性限制，在同一区域和领域引入竞争机制。全面建成社会组织信用记录和查询公开系统，在政府购买服务中体现效用。加大培育枢纽型、支持型社会组织（含基金会），总结北京等地由群团组织扮演枢纽型社会组织做法，支持草根类、权益维护类社会组织发展，形成相互支持、种类齐全、功能完备的社会组织生态链。

【本文作者分别为国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副研究员、法学博士，中国国际发展知识中心主任助理、国务院发展研究中心研究员；本论文系国务院发展研究中心（由公共管理与人力资源研究所承担）2018年重点课题的子成果】