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我国社会组织参与社区治理的模式、困境与路径

日期:2021-06-02
来源:华师城市社区研究中心
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作者简介:孟晓玲(1981-),女,云南文山人,共昆明市委党校教务处讲师,研究方向为社会组织发展;冯燕梅(1994-),女,河北张家口人,云南大学马克思主义学院博士生,研究方向为马克思主义中国化。


摘要改革开放以来,与经济社会体制转轨同步的是社会结构加速分化并重新整合,由此促生了社会组织的逐步出场与发展。与经济社会发展的轨迹相调试,我国社会组织的发展与发达国家社会组织的成长就有截然不同的路径。从比较的视角出发,对美国、英国和日本等发达国家社会组织参与社区治理模式进行分析,可以发现不同国家在社会组织参与社区治理的演进方向和规律中都带有自身的特性。这是因为政治体制、意识形态、社会经济、文化背景等的不同造成了“模式”不可能具有一致性,也是每个国家在发展中所呈现出的“原生形态”。同时,从国内外模式看中国社会组织参与社区治理的实践困境,发现我国社会组织发展存在不平衡不充分的矛盾、社会组织行政依赖与自主诉求间的困境、体制机制和参与治理空间的低位匹配、政治引领与社会组织发展目标的导向错位等方面不足。基于此,需要从整体布局、主体目标、实现形式和政策制度等方面建构符合中国实际与特征的模式,这是对我国社会组织参与社区治理的适用性分析与现实关照。


关键词:社会组织;社区治理;模式比较



我国社会组织是在特定的社会与时代条件下发展起来的。改革开放以来,特别是党的十八大以来,随着公共领域的发展和社会力量的成长,中国社会组织已经成为基层多元共治的重要治理主体之一。现阶段,随着社会治理的重心不断向基层下移,社区治理也同步实现了有效发展,中国社会组织渐进步入到良性发展的轨道,实现了“量”的扩展和“质”的提升,也凸显了社会组织在基层治理中的强大活力。社区作为基层自治单元,具有社会化、社会服务和社会治理、社会参与和社会组织、社会控制和社会支持等多种功能。从理论上来看,对我国社会组织的定位,大致可以从“国家与社会”的分析范式出发。自20世纪60年代以来,以美国、英国和日本为代表的发达国家社区治理理念就实现了从城市更新向社区发展的转变,有力推动了公众参与在社会领域的发展。与发达国家相比,中国社会组织参与社区治理还面临着诸多内外因素的制约。从长远来看,社会组织的培育与发展旨在通过强化组织建设达成社会治理,这是构成社区治理目标行动的必然方向。因此,如何在社区治理中引入新元素、打造新链接、编织新关系、构建新形态,以实现突破和创新就显得十分重要。基于此,需要在引介国外社会组织参与社区治理模式的同时,从整体布局、主体目标、实现形式和政策制度等方面建构符合中国实际与特征的模式,这是对我国社会组织参与社区治理模式的适用性分析与现实关照。

一、前我国社会组织参与社区治理的现状描述

美国政治学家萨缪尔·P·亨廷顿认为,“现代化最惊人的现象之一,就是它能够在许多社会势力中间引起日益增长的意识、内聚力、组织和行动。”党的十八大以来,中国社会组织数量增速较快,社会组织的种类和业务服务范围不断拓展和丰富。在各级政府部门的指导下,通过实施分类管理措施,建立政社分开、权责分明、依法自治的社会组织管理机制;出台社会团体换届指引、社会团体内部治理各项管理制度示范文本、社会组织行为规范和活动准则、基金会换届指引等社会组织管理政策;不仅有效提升了社会组织自我管理、链接资源、职业资质的能力,而且为促进各类社会组织健康有序发展奠定了基础。但总体而言,目前中国社会组织的发展仍然处于起步阶段,社会组织质量不高、成熟程度不够、组织程序不规范,参与社区治理的能力还没有得到有效挖掘和发挥。面对公共社会的到来,传统的公共与个体连接结构、协调职能、责任回应体制,都已严重不适应基层社会治理的发展。同时,在参与基层社会治理的进程中,还存在资源配置、动力系统、能力建设等许多待规范、待提升和待突破的问题。作为基层社会重要组织细胞,社会组织参与社区治理的强弱关涉国家治理能力、社会经济发展、思维惯性及场域环境,呈现出较强的阶段性与动态性等特征。从发展的不平衡不充分的矛盾来看,社会组织还面临着区域、领域和群众等方面的不平衡,社会组织还存在总量不够丰富、发展程度不够高、发展态势不够稳固等方面的不充分。从发展的权利机制来看,主要表现为社会组织的行政依赖和自主诉求存在困境;从发展的动力机制来看,主要表现为内生动力、资金来源、公民意识等方面的不足;从发展的能力机制来看,社会组织在独立性、科学性和可持续性等方面还存在瓶颈,社会组织参与社区治理的能力和专业性还有待进一步提高。中国与发达国家现代化的历史进程也同样说明,社会组织化是衡量现代化发展水平的重要标准。治理实践具有协商性和协作性的特点,这就要求借用新的分析和解释框架,介绍国内外典型模式对现阶段中国社会组织参与社区治理进行适用性分析。从一定意义上来说,社会组织与社区之间共同发挥作用并不是一个存在矛盾的悖论,反而是一个互补与自洽的状态。也就是说,我们需要回归基层社会治理的实际,走出社会组织参与社区治理的“内卷化”怪圈,找到适用于本地实际的理论框架和行动目标。

二、国内外社会组织参与社区治理的典型模式比较

我们总结“模式”的一个动力,是为了探明成功背后特有的治理方法。国外治理理论运用到社区治理中,其中的核心要义就是要把社会组织作为一个治理主体,通过为社区居民反映意见、满足需求,或为社区提供服务,进而搭建起政府与社区居民之间的沟通桥梁。当前,国外社会组织参与社区治理的典型模式主要有美国的第三方力量主导型、英国的多方互动合作型和日本的居民自治型等。相较而言,中国社会组织参与社区治理的实践起步较晚,发展还不成熟,这就需要有选择地借鉴和学习发达国家的治理模式。在此基础上,国家、政府、社会等层面在多重维度上对中国社会组织参与社区治理的典型模式进行了顶层设计和实践探索的有机结合,学界层面对社会组织参与社区治理模式也进行了有益探索。

(一)国外社会组织参与社区治理的典型模式

1.第三方力量主导型:美国社会组织参与社区治理模式

美国是社会组织发展较为发达的国家之一,其影响力已渗透在美国社会生活的方方面面。美国在社区治理上高度重视社会组织参与,政府依法管理、社会全面参与、社会自治管理、资金来源多元化、分工日趋完善是其社区治理的特点,第三方力量的崛起发挥了重要的作用。在美国,社会组织包括政府组织和以营利为目的的企业组织之外的志愿性团体、社会组织或民间协会。20世纪60年代以来,美国逐渐从城市更新向社区发展的理念转变。“社区治理”和“公众参与”的概念开始在美国本土兴起,极大地丰富了美国社区发展的内容和目标。美国社会组织参与社区治理过程中强调政府与社区功能的相对分离,社区自治在社区中占据主导地位,非政府社会组织是美国社区自治模式得以高效运转的支撑力量,其主要目的是为了达成社区服务和民意表达。美国的非政府组织既有传统服务机构,也有政府为支持职工培训和其他服务的组织,还包括满足邻里和社区内需要而建立的组织。这些非政府社会组织参与社区治理的主要作用有:为社区提供多元化、全方位的服务,满足社区居民的需要;让渡部分政府职能,把社区事务交给市场,使得社会服务更加高效、便捷;为社区居民参与政治提供渠道,以加强选民与政府之间的沟通联系;带动社会各类服务业发展,提供大量的就业岗位。正因为如此,目前美国大约有800万人在社区从事各类服务工作,占全国就业人数的10%左右,为美国贡献了1/10的国民生产总值。因此,美国管理学家彼得·德鲁克甚至把非营利组织表述为“一种将要占主导地位的社会形式”。总结来说,美国社会组织参与社区治理模式强调不同机构与社会组织的共生共在,第三方力量广泛嵌入到社区治理的过程中,在很大程度上催生了公民权利意识觉醒,成为公民日常生活中最重要的组成部分,彰显出美国在基层治理上的高度组织和自我组织特征。

2.多方互动合作型:英国社会组织参与社区治理模式

作为多方互动合作型模式的典型国家之一,英国非政府性质的非营利社会组织通常被称为“志愿部门”。由于率先实现工业化和城市化,英国社区治理具有较为悠久的历史,其志愿、互助的结社生活是人们实现社会服务的重要机制。作为现代福利国家之一的英国,以民间慈善为宗旨、以公益服务为主业、以志愿参与为特征的社会组织存在及其作用的发挥,强有力地推动了社会福利事业发展。这种模式主要表现为:公共部门力量、社会组织、公众参与等多方互相嵌入与合作;公共部门力量对社会组织参与社区治理的干预相对弱化,其作用发挥主要是引导和监督的方式;在政策、资金上给予社会组织实际支持,以达成社区治理目标的实现。在这一背景下,英国社会组织具有高度的自由度和自主权。概括起来,英国社会组织在参与社区治理方面具有三个显著特点:第一,社会成员广泛参与社区治理。社区居民在积极参与各种形式志愿性活动的同时,一批成功的企业家出于慈善的目的成立了公益性社会组织,市民们基于社区互助与自我服务的目的也设立社区社会组织,许多知识分子、政治家、社会活动家等也成立影响公共政策的各种公益性的游说组织。第二,社会组织为社区治理提供专业化服务。据估计,英国有50万~70万个组织活跃在基层部门,有67%左右的社会工作者在社会组织工作,他们以良好的专业素养、丰富的专业实践经验、高效的专业能力为社区治理发挥作用。第三,政府部门与社会组织维持良好的协作关系。政府部门主要承担公民的基本福利,而居民个性化需求则由各类社会组织补充提供。社会组织为公民提供所需要的社会服务,同时也接受政府的监督。在制定公共政策时,政府部门会主动向社会组织进行咨询协商,社会组织向政府部门反映居民诉求。

3.居民自治型:日本社会组织参与社区治理模式

日本作为居民自治型模式的代表国家,社会组织参与社区治理的演进经历了不同时期,由此确立了自治、民主、自律和服务等基本原则,渐进造成社会组织参与社区治理由政府主导型模式向居民自治型模式的转变。1998年3月,在民间组织和国会议员的推动下,日本国会各党派一致通过了《非营利活动促进法》,该法在日本非营利组织发展史上具有重要的里程碑意义,在日本立法史上首次为非营利活动专门设置相关法律。在此之后,在该法基础上又出台了与税收优惠相关的措施。这些法律和措施的实施,极大地推动了日本非营利组织的发展,扩大了日本市民活动的社会认知性和广泛参与性。同时,日本的非营利组织由过去的以社会福利为主逐步转向健康和福利、社区建设、社会教育、艺术、文化和体育推广、环境、救灾、人权与维护和平、国际合作、性别平等、消费者保护、就业培训等领域。总体来看,这一模式的主要特点体现在以下几个方面:第一,政府和社会组织之间建立良好的互信互赖关系。各市、町、村根据本地实际和社会组织的性质,确定了共同推进社会基层事业的主题,由地方政府、社会组织、市民三方联手合作共同推进,促进了社会组织参与基层社会治理的热情。第二,社会组织与社区之间形成了密切的联系。日本社会组织贴近市民生活,根据本地社区特点和居民需求,提供诸如防止家庭暴力、预防老年痴呆症、营养教育、法律咨询援助等方面的综合服务。第三,社会各界大力支持社会组织的发展。日本有遍布全国的社会组织支持中心,这些支持中心是在政府、大财团和广大民众的共同支持下建立起来的,社会组织支持中心为从事志愿活动的团体或个人提供场地、信息、咨询等服务。作为现代化进程高度发展的东亚国家,日本这一治理模式的转型背景与中国存在诸多相同之处。

(二)我国社会组织参与社区治理的理论探索与实践模式 

1.国家层面对社会组织参与社区治理的布局与探索

自20世纪90年代以来,随着单位制在社会领域的逐步解体,双轨制日益从历史舞台退场,体制活力的释放在催生大量社会组织的同时,社区建设也逐渐被纳入到基层治理的场域中,由此带来了社会关系格局与社会秩序的深刻变动。在推动个人政治参与、实现社会价值、拓展公共领域等方面形成了日益丰富的社会舞台,成为当代中国社会转型进程中的事实。总体来看,国家层面对社会组织参与社区治理的实践探索昭示了自身特征和规律。一是从党的历次全会所发布的政策文件来看,1997年,党的十五大提出,要培育和加强社会中介组织发展。2004年,党的十六届四中全会提出,要进一步发挥社团、行业组织和社会中介组织等提供综合服务的作用。2006年,党的十六届六中全会首次提出了“社会组织”的概念,至此“社会组织”才从以往类似概念(例如:非政府组织、社会团体、第三部门、民间组织等)中剥离出来,成为一个政治和日常生活中的常识性概念。2012年,党的十八大明确提出,要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。2013年,党的十八届三中全会提出,要不断改进社会治理方式,激发社会组织的活力。2017年,党的十九大提出,加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用。2019年,党的十九届四中全会提出,构建基层社会治理新格局,发挥群团组织、社会组织作用,不断夯实基层社会治理基础。2020年,党的十九届五中全会提出,发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用,畅通和规范各类社会力量参与社会治理的途径。二是从政府部门所下发的政策文件来看,2000年,中央办公厅和国务院办公厅联合转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知,提出坚持政府指导和社会共同参与相结合的方针,充分发挥社区力量。2009年,民政部在《关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》中明确提到,要建立健全群团组织在社区的机构,适当放宽社区社会组织准入条件,并在各方面对社会组织参与社区给予支持。2017年,中共中央、国务院联合下发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中指出,要统筹发挥好社会协同的作用,大力发展社区社会组织和其他社会组织,系统推进社区、社会组织、社会工作实现“三社联动”。2018年,民政部公布《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》提出,在2020年实现城市社区均有不少于10个社区社会组织,农村社区均有不少于5个社区社会组织。三是从国家层面的组织管理架构来看,自开展机构改革以来,国家专门成立了社会工作机构,各级政府部门也先后成立了社会组织党工委,基层政府部门也专门设置了社会建设办公室以及社会治安维稳综合治理办公室。同时,对各级社会组织党工委及其成员单位、办公室等部门的职能职责、运行机制、任务目标、重点要求进行了明确。党和国家同时提出,要探索建立国家、省、市、县、乡镇五级社会组织体系,国家在地方加大社会组织试点建设,为其他各类社会组织提供各项集约化服务任务,推进“三社联动”,完善社会组织发现居民需求、统筹设计服务项目、有效实现工作承接路径、强化监督与评估的试点办法,引导专业社会工作团队参与的工作创新。四是从国家层面的具体行动来看,为强化规范管理,国家对登记在册的社会组织进行了全面系统的清理规范工作。对发现名称不规范、章程不规范、服务收费不规范、“僵尸”组织、失联组织等问题按照法定时限和程序全面整改到位,有效地提升了各类社会组织管理水平。根据民政部统计资料显示,截至2020年5月,全国依法登记注册的社会组织已经超过87.4万个,其中民政部登记的有87.2万个。截至2018年底,全国共有各类社区服务机构和设施42.7万个,吸纳社会各类人员就业980.4万人。其中,城市社区综合服务设施覆盖率78.7%,农村社区综合服务设施覆盖率45.3%,社区志愿服务组织(团体)12.9万个

2.地方层面对社会组织参与社区治理的模式探索

在党和国家顶层设计安排下,各地积极贯彻落实党和国家精神要求,不断加快创新社会治理实践进程,既抓好国家层面的“顶层设计”,也出台了一批实施意见、规划纲要、试点方案,形成了基层探索出经验、顶层设计明方向的生动局面。一是从各级政府部门的实践来看,上海市是社会组织培育和发展走在前列的城市。为发挥社会组织自治作用,上海市印发《关于本市改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的实施意见》,旨在通过进一步加强社会组织建设,激发社会组织活力,推动社会组织在全市经济社会发展中发挥重要作用。北京市印发《关于改革社会组织管理制度促进社会自治健康有序发展的实施意见》,从9个方面全面细化对社会组织的管理要求。在此基础上,北京市通州区还制定下发了具体指导性文件,明确发展社区社会组织方向、方法。浙江省在推广“枫桥经验”基础上,进一步明确了社会组织参与社区治理工作的方向目标、重点内容、方法路径等。厦门市出台《关于加强社会工作专业岗位开发与人才激励保障的实施意见》等文件,明确了针对社会组织中的社工人员的激励机制和保障机制。二是从基层的实践探索来看,有的地方探索“金豆模式”进行复制推广,通过促进社区各类组织和群众参与社区互帮互助;有的地方在实施“五级社区治理”的基础上,通过政府购买服务方式让专业社会组织贴近群众需求进行精细服务;有的地方在探索实施“三社联动”的社区治理模式基础上,通过社会组织孵化基地的示范和辐射,不断让更多社会组织参与到街道、社区的服务内容中来;有的地方探索推出“党建引领+四社联动‘1234’工作法”,有效构建了多方参与、资源汇聚、责任共担、成果共享的社区治理格局。从整体上来看,各级政府对社会组织参与社区治理的实践进行概括,形成了几种代表性的模式。一是在社区治理的方式上,形成了政府部门主导型的“上海模式”、企业主导型的“江汉模式”和社会主导型(自治型)的“沈阳模式”等;二是在社区治理的主体关系上,形成了以江苏省南通市为代表的党组织(核心)+居委会(主体)+服务中心(载体)+其他力量(依托)的社区党建工作模式;三是在社区治理方法上,形成了浙江省首创并推广的“温岭民主恳谈”模式、北京市“市场券”为载体的竞争运作新模式;四是在社区治理结构上,形成了深圳市盐田区“一会两站”模式和宁波市“选聘分离”的创新模式;五是在社会组织孵化扶持上,形成了内蒙古自治区伊金霍洛旗社会组织双孵化园、山西省长治市社会组织孵化基地等模式。总之,一批规范发展、服务专业、基层需要、群众认可的社会组织在基层社区治理中不断涌现,为社区提供了专业服务,更为社会组织发展带来了开放理念和发展前景。

3.学界层面对社会组织参与社区治理的理论研究

长期以来,作为推动社区建设的重要环节,社会组织在基层社会治理领域逐渐发挥了重要的作用。与实务界对社会组织参与社区治理的推崇相似,目前学界对这一理论问题的研究多是从“现实主义”出发,对“行动”中的当代中国社会组织与社区之间的关系进行动态观察和分析。从研究的主题来看,现有文献大体集中在以下议题。陈科霖等人指出,理顺政府与社会组织之间关系是破解社区治理困境的重点,其中法治作为一项重要的工具发挥了巨大作用,因此要对政社关系进行理顺与法治化重塑,社会组织参与社区治理的空间才能更加开阔。王名等人从“嵌入型”理论出发,认为社会组织在参与社区治理中已经形成以“专业性”与“对话性”相结合的互动逻辑。宋雄伟引入“结构—行动”的分析框架,从行动策略和制度环境来探寻社会组织与基层政府、社区居委会三者之间的互动关系,剖析了“依附性”“非合作性”和“低参与性”三种行为逻辑环境下社会组织的策略选择。向静林通过构建“外部环境—供求匹配—治理水平”的分析框架,将社会组织与社区治理的供求匹配问题作为核心,分析导致匹配不足的环境因素和可能的应对方式。文军等人基于地方社区治理经验,提炼出互嵌式共治模式,强调国家与社会在治理结构转型中是相互作用、相互赋权和相互形塑的关系,而非此消彼长。吴瑞财提出多中心治理理论,即多元参与主体通过协商、谈判、合作等方式自发组织起来,以集体行动的逻辑来解决社区问题。从理论源头来看,国内外学界对于社会组织参与社区治理的研究,主要聚焦于社会组织与国家、社会等主体形成的权利关系,并且在这些主体关系实践中展现社会的生成。但也有学者试图跳出“国家—社会”二元对立的分析框架,开始更多地关注国家与社会互动的复杂背景。当然,国内学界在不同层面和角度进行较为系统的理论研究过程中也发现一些不足之处,具体表现在以下几个方面:一是从研究对象来看,较多的从城市社区治理的角度出发,而对乡村社区治理、民族地区社区治理等领域关涉较少;二是从分析范式来看,更多的是从社会治理的个案出发,对宏观层面的整体性分析考虑不多;三是从研究区域来看,东部地区、城市及近郊地区的社会组织发育、运行和支持要远远优于中西部地区和大部分乡村地区,呈现出明显的不平衡不充分差序格局。在学界的理论研究推动下,虽然还存在若干理论和实践上的缺失,但社会组织在社区层面的治理创新和自治系统的重构中发挥了积极作用。

三、现阶段我国社会组织参与社区治理发展的实践困境

(一)社会组织发展存在不平衡不充分的矛盾

社会组织的培育与发展是一个内外联动、多维向度的问题。除了需要具备良好的外部环境之外,也需要完善自我管理的内部约束机制。长期以来,中国社会组织的发展面临准入门槛高、缺乏政策资源支持等问题,社会组织在发展过程中存在较为突出的不平衡不充分矛盾。第一,从社会组织发展情况看,一是在发展区域上存在不平衡。由于中国经济社会发展的差序格局,全国范围内的社会组织在数量、质量、模式、成效上都表现出不同的情况与特征。进一步来说,就是同一地区内的基层政府部门、社区之间在思想观念、参与程度、服务水平、工作成效上也存在千差万别的情况。一个比较明显的现实就是,在经济社会发展条件较好、城市化进程较快的主城区比远郊县区(特别是财政收入增收困难的地方)所属的社会组织种类多、发展快、较规范。二是在社会组织种类上存在不平衡。民办非企业单位、社会团体仍是在册登记的社会组织主要力量,但这些在册的社会组织中,民办非企业单位和社会团体参与到社区治理项目总体偏少,基金会参与数量占比也不大,主要是在单独领域和活动中参加社区治理服务,而真正直接参与社区治理较多且占比较大的社会组织没有纳入在册登记管理范围内。三是在发展程度上存在不充分。总体来看,目前在册登记的社会组织管理服务相对规范,但参与社区治理活跃度较为弱化。与之相对比的是,与社区服务需求紧密结合不在册的社会组织管理参差不齐,但其发展相对较快,在参与社区治理方面活跃度较高。第二,从社会组织参与社区治理情况看,一是社会组织服务范围与社区服务需求不平衡。随着群众对美好生活的新要求、新期待,社区的需求出现多层次增长——需求群体多样、需求种类繁多的情况。然而,当前社会组织服务内容、服务能力、服务水平与社区需求不相适应,依靠政府项目的多,自主开发的少。二是社会组织与社区利益的冲突问题存在不平衡的矛盾。社会组织介入社区治理中,涉及社区内的多个利益相关方。就服务规模、频率、侧重点而言,社区居委会、公共部门、居民与社会组织之间的利益难以实现有效平衡。三是监督和评估工作存在不平衡不充分的矛盾。由于当前对社会组织服务进行监督和评估机构的第三方力量总体缺失,没有建立、健全有效的监督和评估体系标准,各地对监督和成效评估工作多以政府或项目方为主进行探索,或围绕项目集约化管理,评估中无法完全针对不同项目进行系统监督和评估,只注重结果导向,导致政府和项目方很难发现各类社会组织服务当中存在的所有问题,这一结果既影响项目服务质量,又不利于社会组织的自身发展。

(二)社会组织行政依赖与自主诉求间的困境

社会组织执行指令与否,不仅仅来自于对官僚系统责任的承诺(合约),还来自于本身多重角色的考量:比如损益辨别、秩序担忧、道义负担和代表身份等。这是因为,受限于中国行政体制的安排,面对复杂、多元的社会治理结构,社会组织发展受到政府部门的客观鼓励和主观约束。在此种情况下,社会组织会自觉或不自觉地通过一系列策略和行动向政府部门靠拢,以寻求身份认同和合法化。这种主动或被动的依赖性特征在寻求自身发展的同时,也使其难以获得独立自主的身份地位。即使是能够通过一定方式和渠道来“购买服务”,也有不少社会组织为了与所处的环境相适应,越来越倾向与公共部门在组织架构和管理模式上出现同构现象。作为社会主体,社会组织自主诉求的困境主要表现在:一是社会组织服务资金短缺。目前,各级政府通过购买项目或购买服务让社会组织参与社区治理,由此造成项目资金总量有限,社会组织功能和作用无法有效实现。此外,基层政府部门和社区能够掌握和安排的资金较少,主要依靠财政资金和自筹资金,或者倡导参与项目的志愿者提供大量义务服务,缺乏长效稳定的资金来源,对社会组织进入社区提供有效服务造成消极影响。二是社会组织资源整合能力有限。当前中国社会组织发展规模仍以“小”“弱”“散”为主,活动影响力不够强,仅在本区域、本行业内知晓,缺乏有示范性和影响力的品牌社会组织。资源整合能力往往依靠组织负责人个人能力,在链接社会各项资源上也主要以社会组织之间、院校学生活动、政府主导活动为主,辖区各类企业或公共单位的能力不足。三是社会组织缺乏专业管理和实务人才。当前,社会组织专职人员不仅缺乏而且流动性较大,社会组织人员能力水平、专业结构、职业愿景与社会各类工作岗位薪酬福利相比,他们的平均薪酬待遇和福利体系吸引力不强,且缺乏晋升渠道和福利待遇。加之繁琐的社区各项事务对工作的要求较高,社会组织很难留住专业的管理与实务人才,许多专业社工毕业人才外流从业或转岗到其他行业就业。四是对社会组织认可度有待提高。居民和公共单位在社区治理中自身需求不同,造成社会组织在社区治理中认可度不高,社会组织在进入社区开展服务时会造成一定的困难。

(三)体制机制和参与治理空间的低位匹配

制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。在由传统国家向现代国家的转型过程中,国家对社会组织管理长期实行的是“双重管理体制”,在方式上对社会组织参与社区治理采取的是一种“重登记、轻过程,重管理、轻监督”的措施。现阶段,虽然国家不断完善社会治理体系的顶层设计,加快社会组织发展的制度保障,然而,顶层设计与制度衔接、具体部署与实践落地之间仍有待时间和行动来完善。具体而言,一是社会组织参与社区治理缺乏整体的顶层设计。近年来,中国各类社会组织发展快速且增速明显,新产生的社会组织多是在基层实际的需求中自发孕育产生的。事实上,其作用发挥的领域和内容仍然比较狭窄。例如,在生态环保、矛盾化解、社区慈善、社区福利等领域发挥作用的社会组织仍相对较少;社会组织还没有围绕基层社会治理现代化要求,主动谋划思考,也很少系统地对各类社会组织在参与社区治理的方向、规模、种类、方式、路径等方面制定专项发展规划。二是社会组织地方政策法规还不完善。现阶段,我国社会组织登记管理工作的政策依据来源于国家相关法律法规,在政策上具有极大约束性,容易造成在对照处理实际问题时不具体、不全面。例如,对社会组织的非盈利性概念和关键性界定标准没有准确描述,对年度检审、财务管理、执法查处等事项没有具体的规定和要求,法则不全,刚性不足。既不利于社会组织承接项目,又不利于政府有效监管,更不利于对违规社会组织进行合理处罚。在社会组织登记注册工作方面,由于各级政府对社会组织登记管理的准入门槛标准认识不一,引导方向和扶持力度不同,出现了同一社会组织在各地区进行登记注册遇到标准不同的问题。三是对社会组织的监督管理体制不健全。国家缺乏统一的社会登记管理机构和制度规定,登记管理工作仍是以民政部门主抓负责,而社会组织的行业主管部门、指导部门对社会组织的双重监管发力不够,未能对社会组织形成强大的监管合力,因此工作中时常出现“重登记、轻管理”的现象。四是缺乏对社会组织的信息披露平台和制度。对社会组织的信息披露平台和制度的缺乏,已是各级管理和社会组织自身发展面临的一个重大共性难题。社会组织的基本情况、负责人及组织机构、章程管理和会员单位、财务和诚信登记情况,登记机关的审核意见、日常监管和年度检审情况,社会组织的类别和服务范围、各社会组织收费项目和标准、举行重大活动或项目推介、接受和使用捐赠情况,评优评先和项目评估情况等内容很少主动向社会公布,不仅让外界对社会组织的信任度降低,不利于社会组织服务的拓展,也不能有效地建立起公平公正的管理平台,更没有在此基础上形成有效的制度约束。

(四)政治引领与社会组织发展目标的导向错位

改革开放以来,尽管中国社会组织在数量、质量上实现了规模化发展,但区别于政府部门的政治建设要求,社会组织党建工作起步晚、发展慢、难题多,社会组织党的建设方面仍是一个新课题,这一任务直到今天依旧任重道远。具体来看,一是社会组织中党组织数量比例还较小。自中共中央办公厅印发实施《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》以来,全国各地区社会组织的党建工作,特别是基层社会组织的党建工作还相对弱化,与社会组织中加快党组织的提质拓面,实现党组织全覆盖的要求仍有很大差距。二是社会组织党组织建设规范化仍需要探索创新。当前社会组织的党组织管理基本为民政部门设立的联合党支部,或者原来由政府主导建立的社会组织上级行业主管部门、指导单位的党委(组)的下属党组织管理,党组织的管理模式更多是机关党组织的模式,缺乏以政治引领为主导、符合专项党建的指导工作制度。三是社会组织的党组织和党员作用发挥还不够。一方面,由于在册登记的各类社会组织在参与社区治理工作中,更多是通过项目化、清单化来进行运作,社会组织自身的党组织管理体系与社区党组织管理体系一般不存在必然联系,党组织和党员的作用发挥存在一定局限性;另一方面,大量不在册登记的社会组织的党组织关系不可能由注册登记机关掌握,如何加强这类社会组织党建工作指导存在现实障碍。四是社会组织党建工作管理体制机制还不顺畅。从政策层面来看,中组部、民政部下发的《关于在社会组织中建立党组织有关问题的通知》中已经明确了社会组织党建工作实行“谁主管、谁负责”的原则,要求社会组织审批和登记部门实行“双重管理”。但在实际执行过程中,对社会组织认定出现了一些分歧,导致了一部分单位难以“对号入座”。这主要是由于这一领域涉及面广、种类多的原因造成的。由此导致社会组织中的党组织隶属关系不清晰,党建主体责任不明确,社会组织管理不顺畅,存在明显的多头管理、分散管理和管理缺位等问题,造成党建工作在社会组织中无法有效展开。

四、我国社会组织参与社区治理高效发展的现实路径

(一)从整体布局来看,需要探索顶层设计和地方实践相结合的方式

公共选择理论(Public Choice Theory)认为,政府产出的非市场化特征导致公共部门机构竞争的缺失,这造成公共部门变得没有效率或者低效率。复杂的形势变化要求其向灵活的、成本—收益对称的市场机制转变。现阶段,随着全面深化改革不断朝着纵深推进,在政府自上而下的顶层设计与社会自下而上的实践倒逼下,中国社会组织发展出现了新的转向与机遇。从整体上来看,政府管理部门要全面系统对辖区社会组织发展现状、社区治理难点、在社区治理中作用发挥、各地试点经验和模式进行收集梳理和研究分析,得出基本依据和判断。在此安排下,建议在顶层设计上借鉴英国社会组织参与社区治理模式,强调政府在发挥较强组织能力、协调和政策执行能力的基础上,支持和监督各类社会组织参与社区治理。在地方实践上,需要借鉴学习日本居民自治型中的社会组织参与社区治理模式,实现从“公众参与”到“公众主体”的治理转变。从国内的实践来看,可以借鉴北京“市场券”和浙江“枫桥经验”等地的实践模式与经验,在出台政策意见基础上,进一步规范提升社会组织参与社区治理的社会化、法治化与智能化水平。从整体布局来看,社会组织要想在社区治理中更好发挥自身作用,除了创造良好的外部政策环境外,还要不断加强内部建设。需要发挥社会组织本身的功能性作用,明确发展枢纽型、支持型社会组织的工作方向、帮扶政策和补助标准。完善社会组织服务分类管理要求,加快发展生活服务类、公益慈善类和居民互助类等社区治理中需求最频繁、最密集的社会组织。制定参与社区治理的各类社会组织更加灵活有序的管理方式和激励措施,让更多、更专业的社会组织和社工参与到社区治理工作,进而不断发挥自身作用。建立健全有针对性、便于操作实施的监督和评估体系,提升各类社会组织的服务质量和能力,要建立综合统一对外的登记监管和服务管理平台,完善公平公正便捷有效的工作机制,既能及时对社会组织的信息进行公布,加强对社会组织各项工作的宣传,也可以通过平台让市场来选择所需的社会组织和服务项目。

(二)从主体目标来看,需要在政治上明晰社会组织发展的行动方向

在英国社会组织参与社区治理的模式中,政府的政策驱动性作用较为明显。英国通过引导和监督社会组织来推动社区治理目标的实现,逐渐形成了政府与私人部门、政府与营利及非营利机构多方互动合作的治理模式。对中国社会组织参与社区治理而言,需要在坚持社会主义基本制度前提下发挥党建的引领与保障功能,而不是简单的、直接的包办社会。各地党委组织部门和民政部门要加快推进社会组织党建工作的全覆盖和功能提升工作,对在册登记的各类社会组织党建工作,要形成由主管部门主抓,行业管理、业务指导同步抓的双重管理要求,把党建内容与社会组织的特点结合进行细化、量化,制定符合社会组织工作实际的年度检审、考核制度,纳入监督和评估体系。在自身建设上,要突出和强化社会组织党组织的政治引领功能,提升社会组织党组织引领社会组织的工作要求,切实发挥和激发社会组织的能力和作用,为构建基层社会治理新格局贡献力量。同时,要切实关注和加强未登记在册的社会组织党建工作,可形成由社区党组织主管,基层政府部门党组织配合管理的工作模式,把社会组织纳入管理范围,按照分类加强培养和培训,使其尽快进入规范化的社会组织行列。要加强社会组织党组织与社区党组织的联系和协作。基层政府部门、社区居委会要把参与本地区社会服务的社会组织党组织纳入区域党建联络组织,甚至可以根据工作需要将其纳入属地“大党委”成员。要将社会组织党组织的工作与基层政府部门、社区党组织联动起来,并在发展中不断形成常态化。属地党组织也要积极为社会组织党组织提供保障,可将基层政府、社区的党群活动服务中心提供社会组织开展为民服务,甚至由社会组织按照项目需要管理和运营党群活动服务中心。要大胆探索专门从事党建服务的社会组织的培育和发展,在现有条件较好的社会组织中选择可以承接党建工作服务的专业化组织,即为拓展社会组织中党组织的覆盖面摸索经验,也为各级党组织提升党建工作质量提供新的工作力量。

(三)从实现形式来看,需要在保障上加大社会组织的支持力度

新公共服务理论的核心要义是公共行政以服务为宗旨,政府的作用在于引导社会组织发展方向,为社会问题寻找良好的治理对策。社会组织在发展进程中,面临着管理制度的严格约束、上级部门多重监管、市场客户的反复筛选、社会群众的监督与评价等更多考验。与组织型企业相比,社会组织在市场运营中还需要创造更加良好的发展环境。面对多元化的社区治理结构,社会组织的生存和发展在资金、政策和合法性等方面依赖相关主管政府部门。在美国,政府多是以辅助和补充的作用参与到社区治理的进程中,其主要功能是完善法律法规、提供政策支持和资金保障等方面。社区治理大多依靠公众参与、公共服务企业和公共服务组织机构等第三方力量公平、透明而有序的参与。这一治理过程中,为美国社会组织参与社区治理提供了活力和发展动力,渐进形成了政府引导、社会力量主导的社区治理模式。社会支持理论同样认为,个体从他人、群体、组织和社区中得到各种形式的关心、帮助和扶持,其本质是一种社会性行为。随着国家治理体系和治理能力的不断推进,中国社会组织作为基层社会治理主体之一也在不同程度和范围上得到认可,社会组织在社区治理中的作用也渐进得到发挥。例如,在养老服务方面。独生子女父母养老准备水平整体偏低,养老准备缺失型、不足型和准备充足型类别间存在显著群体差异。因此,对于中国社会组织参与社区治理的路径选择上,需要政府在完善法律法规、提供政策倾斜、资金保障等方面给予支持。一是在税收优惠政策上社会组织应当优于同类型的社会服务企业。当前,针对社会组织在社区治理中进行社区服务项目大部分仍需要按照企业的纳税标准缴税。因此,在税收政策方面,还需针对社会组织的类别、服务事项、服务质量等进行细化研究,为社会组织提供更多发展支持。二是加强对社会组织在各类资金上扶持力度。要加强动态修订社会组织承接政府转移职能和购买服务推荐性目录工作,加快各领域向社会组织转移职能和购买服务力度。除必须由政府完成的公共领域服务外,针对群众需求,要分批有计划地将基层政府、社区所需的服务纳入政府购买服务指导目录,支持社会组织承接社区公共服务和基层政府委托事项。同时,通过完善社会组织发展基金会的运行机制,积极通过党费补助、财政支持、服务收入相结合的方法,多渠道保障社会组织的有序运转。

(四)从政策制度来看,需要在宏观上完善社会组织的发展环境

制度的理想特征是一视同仁,针对的是行为而不是对象,这一点被称为非个人(Impersonal)特征。美国学者T.利维特(Levitt)指出,社会组织既不是与国家相关的政府组织,也不是与市场机制相关的企业组织,而是独立与政府和市场之外的第三类组织。当前,随着城乡的不断发展以及城乡社会结构的逐步转型,我国城乡基层治理的社会基础发生了巨大变化。从合作治理的角度出发,社会组织参与社区治理有助于推进基层民主政治建设、拓展公民参与领域、承接政府转移职能和化解社会矛盾与冲突。鉴于社会组织所表现出来的重要作用,其存在与发展就彰显了自身的特殊性,这就需要从政策制度的角度完善社会组织的发展环境。具体而言,一是要在政策制度上保障群众的知情权、参与权和监督权,同时让服务“触觉”扎根基层,贴近群众。应该说,当前社区公共服务准入制度的科学推进,为基层联系群众、服务群众明确了方向、减轻了负担,起到了一定的实际作用。二是在政策上加强精英人才资源的培育与引入力度。美国著名汉学家孔飞力曾指出,国家由“传统”走向“现代”的嬗变起始及其思想资源的探索中,“文人中流”的政治及文化精英所起作用至关重要。这一观点和思想所表达出来的内涵和外延,对当前社会组织参与社区治理具有阐发作用。通过对社会组织的分类考核考评,积极扶持一批品牌社会组织,对社工组织中的专业社工,可参照事业单位的评聘和绩效考核,保障社工薪酬标准。对参加社区治理项目的社会组织人员,可参照社区内持有社工证的补助标准,由项目方给予社会组织专业社工同样补助。对优秀的社工可优先考核纳入社区工作人员队伍。建议在社区人员参与公务员考试或事业单位考试时预留出部分专项名额,激励更多的专业人员参与社会组织工作,以提升社区工作人员的职业归属感和吸引力。三是系统出台社会组织评比评优的审核评价政策制度。通过对社会组织进行科学、公平、客观的评价,让优秀的社会组织脱颖而出,让优秀的社工才能展现出来。同时,以评价结果宣传优秀社会组织,提高其知名度和认可度,又可通过评价结果让需要社会服务的项目方能选择到对口、合适的社会组织开展服务。四是搭建政府与社会组织合作的平台和环境。这就需要按照党的十九届四中全会提出的完善“七位一体”社会治理体系要求,进一步提升多元社会主体参与社区治理工作,政府把本属于社会承担的部分职能交还给社会,让社会组织获得更加自由且自主的生存发展空间。



文章来源:《西安财经大学学报》 2021年第3期

编辑:关静娴  审核:雷晓丽